Note d'Analyse

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Date d'insertion : 13/03/2006

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La réforme du secteur de la sécurité en RD Congo

par Pamphile Sebahara*

13 mars 2006

La présente étude a été réalisée par le GRIP à la demande de la Fondation Friedrich Ebert de Bonn (Allemagne) qui, au préalable, l'a diffusée en version allemande.

La République démocratique du Congo (RDC) a franchi avec succès, le 18 décembre 2005, la première étape du processus électoral. La bonne organisation du référendum constitutionnel, couronnée par une approbation très large de la loi fondamentale, témoigne de l'intérêt porté par la population à ces premières élections pluralistes depuis plus de 40 ans. La déstabilisation de la consultation populaire tant redoutée n'a pas eu lieu. Les inquiétudes étaient d'autant plus grandes que la formation d'une armée et d'une police nationales unifiées a connu beaucoup de retards. Or, la réforme du secteur de sécurité (SSR) constitue le second défi - le premier étant l'organisation des élections - que doit relever le Gouvernement d'union nationale et de transition pour assurer le retour à la paix et à la stabilité dans le pays. Elle consiste non seulement à la formation et l'intégration d'une nouvelle armée et d'une police nationales, mais aussi à la mise en oeuvre de programmes de désarmement, démobilisation et de réintégration (DDR) pour les combattants congolais et pour les groupes armés étrangers se trouvant en RDC(1).

1. Cadre juridique et politique de la réforme

La réforme du secteur de la sécurité en RDC s'appuie sur trois documents qui lui donnent toute sa légitimité. Le premier, l'Accord global et inclusif, signé le 17 décembre 2002 à Pretoria par la plupart des ex-belligérants congolais, consacre tout un chapitre à l'armée(2). Il prévoit ainsi la création d'un Conseil supérieur de la défense(3), dirigé par le président de le République et chargé entre autres, de donner un avis sur la formation d'une armée intégrée et sur la politique de défense. Le deuxième est la Constitution de la transition ratifiée le 2 avril 2003(4). Le troisième est l'Acte d'engagement de Dar-es-Salaam signé par les autres chefs des groupes armés non-signataires de l'Accord de Prétoria. Dans ce cadre, le Gouvernement congolais a adopté, en mai 2005, un plan stratégique de réforme de l'armée. Basé sur les actions réalisées depuis juillet 2003, le plan présente les objectifs poursuivis, décrit les actions à mener, évalue les moyens à mobiliser pour les mettre en oeuvre, et identifie les rôles des différents acteurs. Ainsi est-il rappelé que l'objectif de l'intégration est de constituer l'embryon des forces armées de la RDC sur la base des éléments éligibles issus des composantes et des entités membres du Gouvernement de transition. Le plan prévoit trois étapes dans le processus de brassage, à savoir la formation de brigades d'infanterie pour le maintien de la la sécurité pendant les élections ; la formation d'une unité de réaction rapide et enfin, l'établissement d'une force de défense forte à l'horizon 2010(5).

Plus précisément, l'intégration de l'armée et de la police concerne les forces et les groupes suivants(6) :

La longue liste des ex-belligérants concernés par l'intégration témoigne de l'ampleur des défis à relever pour réussir la restructuration. La problématique est d'autant plus complexe et difficile que le secteur de la sécurité ne se limite pas à l'armée et à la police. Il concerne aussi la justice, les douanes et le système carcéral notamment. En outre, d'autres domaines clefs de la vie nationale sont aussi dans un état de délabrement qui exige des moyens et des efforts significatifs pour les remettre en marche.

2. Restructuration et intégration de l'armée

Le processus d'intégration consiste en l'identification, la sélection, le brassage et le recyclage des éléments éligibles dans le cadre de la mise sur pied d'une nouvelle armée nationale. Celle-ci devrait faciliter la création des conditions de sécurité indispensables à l'organisation des élections et à la reprise économique. Conçu et supervisé par le Conseil supérieur de la défense et le Gouvernement, le processus est mis en oeuvre par la Structure militaire d'intégration (SMI) créée par le décret n° 04/014 du 26 janvier 2004 et rendue opérationnelle en mai 2004 par le décret n° 04/039 du 13 mai 2004 portant nomination de ses membres du bureau. De ce point de vue, le lancement de la réforme a connu une année de retard à ses débuts et celui-ci s'est répercuté sur la suite des activités. La SMI collabore avec le ministère de la Défense et la Commission nationale du désarmement, de la démobilisation et de la réintégration (CONADER). Elle bénéficie par ailleurs d'un appui de la Monuc(7) et du Comité international d'accompagnement de la transition (CIAT). Ce dernier est composé des représentants des cinq pays membres permanents du Conseil de sécurité, de l'Afrique du Sud, de l'Angola et de la Belgique et est présidé par le représentant du Secrétaire général de l'Onu en RDC.

Dans la pratique, les candidats au brassage doivent remplir sept critères(8), à savoir :

Pour ce dernier point, les militaires de toutes catégories hautement qualifiés peuvent bénéficier d'une dérogation. Les enfants soldats sont exclus du processus et démobilisés d'office. Ils sont pris en charge par des organisations spécialisées. Même si ces critères sont bien précis, on peut s'imaginer les difficultés de leur application dans un contexte où les citoyens, et de surcroît les ex-rebelles et les milices, ne disposent pas de papiers d'identité. En effet, à l'exception des villes, les services d'état civil ne sont plus opérationnels à cause de la faillite des services publics durant plusieurs années de guerre.

Un des obstacles à la réforme en cours réside dans l'absence de statistiques fiables sur les éléments concernés par l'intégration. Pendant les deux premières années de la transition, on a parlé d'un effectif de 340.000 hommes pour l'ensemble des ex-belligérants, réparti de la façon suivante(9) :

Les interrogations sur ces chiffres se sont renforcées suite à un premier recensement des soldats réalisé en juillet 2005 dans six provinces et à Kinshasa par une équipe d'experts d'Afrique du Sud. Cette enquête indique que 40 à 60% des effectifs seraient constitués de soldats fantômes. La hiérarchie aurait en fait gonflé les chiffres pour pouvoir détourner la solde à son profit. En effet, le gouvernement débourse chaque mois 8 millions de dollars pour la paie de l'armée via la chaîne de commandement. Malgré cela , dans plusieurs régions, des hommes de troupe ne perçoivent pas leur solde, se révoltent et pillent ou volent parfois les populations pour assurer leur survie(10). Il semble qu'en janvier 2006, le Gouvernement ait revu ces statistiques et évalue l'effectif des forces de sécurité à 120.000 hommes. Toutefois ces chiffres ne prennent pas en compte la garde présidentielle et les combattants non déclarés par les différentes composantes du gouvernement. Cette situation illustre l'urgence d'un recensement officiel des forces de sécurité pour mieux gérer le processus.

L'intégration de l'armée se fait en plusieurs séquences (voir figure 1) dont les plus importantes sont :

Figure 1 : Les étapes importantes du processus d'intégration de l'armée congolaise(12) :

3. Un bilan mitigé du processus de brassage

Le bilan du processus d'intégration de l'armée congolaise en décembre 2005 est mitigé. D'une part des progrès significatifs ont été accomplis en deux ans et demi d'existence du Gouvernement de transition sur le plan de la sécurité et de la stabilité. D'autre part, les actions réalisées restent fragiles et le plan stratégique de la réforme de l'armée connaît beaucoup de retard dans sa mise en oeuvre.

Des acquis importants

Les structures chargées de la mise en oeuvre de la réforme sont en place et fonctionnent. La loi sur la défense et les forces armées a été promulguée le 12 novembre 2004. Un état-major unifié des Forces armées de la RDC est en place avec la participation des officiers de différentes composantes signataires de l'Accord global et inclusif sur la Transition. Les commandants des dix régions militaires du pays ont été nommés selon l'accord sur le partage du pouvoir(13) et sont chargés de superviser le processus d'intégration sur le terrain. Toutefois, ces structures souffrent de faiblesses structurelles liées à la situation post-conflit. Ces progrès ont été obtenus grâce à l'appui important de la communauté internationale à travers, entre autres, la Monuc.

La première phase du plan stratégique de réforme de l'armée a été réalisée avec succès. Elle a permis la formation de six brigades dans les centres de brassage suivants :

Les donateurs financent l'aménagement et l'équipement des centres de brassage ainsi que l'organisation des formations. Cependant ils ne prennent pas en charge l'équipement des soldats brassés et leur transport pendant les différentes étapes de l'intégration. Pour ces aspects, soit les FARDC mobilisent elles-mêmes les moyens, ou bien la Monuc intervient avec ses moyens de transport. Une autre source d'appui réside dans la conclusion d'accords bilatéraux de partenariat militaire. Ainsi grâce à un accord de partenariat signé avec la Belgique, celle-ci a soutenu le brassage et l'équipement des deux premières brigades intégrées. Par ailleurs, le brassage de six nouvelles brigades a commencé en janvier 2006 et devrait se terminer d'ici le mois de mars.

Les six brigades intégrées ont été déployées à Kinshasa et dans les zones où les tensions et la violence étaient les plus importantes, à savoir l'Ituri, le Nord Kivu et le Sud Kivu. Seules trois brigades sur les six sont suffisamment équipées et ont participé aux opérations menées contre les groupes armés qui attaquent les populations en Ituri et dans les deux Kivu.

Des contraintes multidimensionnelles à surmonter

Le Plan stratégique pour l'intégration de l'armée avait prévu la fin de la formation et du brassage de 18 brigades en janvier 2006. Le calendrier connaît un retard important. Plusieurs facteurs expliquent les difficultés que ce secteur prioritaire pour la réussite de la transition a rencontrées. Nous en citerons quatre principaux et interdépendants.

4. Formation d'une police nationale intégrée

Le Mémorandum sur l'armée et les forces de sécurité signé le 29 juin 2003 par les signataires de l'Accord global et inclusif sur la transition prévoit la création de deux unités de police. La première est un Corps de protection rapproché (CPR) responsable de la sécurité des leaders politiques et des sites des institutions de la transition. La seconde est une Unité de Police intégrée (UPI) chargée d'assurer la sécurité dans le pays. La restructuration de la police est donc aussi une des priorités du Gouvernement. Dans la police comme dans l'armée, plusieurs défis sont à relever.

Aujourd'hui, la police congolaise est constituée à 95% d'anciens membres des forces de l'ordre (gendarmerie, garde civile et police de circulation) du régime de Mobutu(16). Son effectif se situe entre 90.000 et 114.000 policiers. Dans le cadre de sa réforme, l'accent est mis sur le renforcement des capacités des policiers à assurer la sécurité pendant la période électorale. Le Plan stratégique de formation de la Police prévoit la formation de 74.631 policiers :

La Monuc, avec plus de 700 policiers, appuie significativement le gouvernement dans la réforme de la police. Les deux partenaires ont élaboré, en 2005, un Plan national de formation de la police. Ce plan décrit les activités de formation qui seront menées avec l'appui de la Monuc mais aussi des partenaires bilatéraux, notamment l'Angola, l'Afrique du Sud, la France et l'Union européenne, jusqu'en mars 2006. Au niveau des réalisations, au 15 novembre 2005, 17.800 membres de la police territoriale avaient suivi une formation de base sur les mesures de sécurité statique à mettre en oeuvre dans les centres d'inscriptions et de vote. En outre, 5.300 policiers ont suivi une formation en matière de lutte antiémeutes dispensée par la Monuc dans les grandes villes du pays(17). En outre, des policiers de la Monuc sont également déployés sur le terrain auprès de l'inspecteur général de la police et de tous les inspecteurs provinciaux à qui ils donnent des conseils de planification et de gestion des opérations. Ils aident aussi à la mise en oeuvre du plan de sécurité du Gouvernement pour les élections.

La France a formé et équipé deux bataillons de la police d'intervention rapide basés dans la capitale. L'Angola et l'Afrique du Sud participent également à la formation des unités chargées d'assurer l'ordre pendant les élections. Malgré ces quelques réalisations de formation, pour la plupart de 2005, les défis restent nombreux dans ce domaine. En effet, selon le ministre de l'Intérieur, il faut au moins 32.000 policiers formés pour assurer la sécurité des élections. Les besoins en équipement sont évalués entre 31 et 71 millions de dollars en fonction des équipements à acheter(19). À l'instar de la réforme de l'armée, des efforts restent à fournir en matière de lutte contre la corruption, qui s'intensifie à cause notamment de la précarité des conditions de travail et des salaires très bas. Pour ce dernier point, il semble que le gouvernement congolais prévoie, en 2006, de multiplier le salaire des policiers par quatre si la proposition est acceptée par le Parlement.

5. Un soutien important de l'Union européenne

L'Union européenne (UE) et plusieurs de ses États membres appuient la RDC depuis la mise en place du Gouvernement d'union nationale en 2003. L'UE considère la réforme des forces de sécurité comme une priorité pour la réussite de la transition. Dès lors, deux interventions européennes en matière de réforme de l'armée et de la police ont été mises en place.

Le projet « EUPOL Kinshasa »

Le 30 avril 2005, l'UE a lancé une mission de police européenne « EUPOL Kinshasa », dont l'objectif est d'encadrer et conseiller l'Unité de police intégrée (UPI) congolaise. Celle-ci est chargée d'assurer la protection des institutions étatiques et de renforcer l'appareil de sécurité intérieure en RDC. Ce projet constitue la première mission de gestion civile des crises en Afrique menée dans le cadre de la Politique extérieure de sécurité et de défense (PESD) de l'UE(20). La mission compte une trentaine de personnes. Elle déploiera également du personnel auprès des différentes sections de la chaîne de commandement de l'UPI. Enfin, la formation et l'équipement de l'UPI sont financés par le Fonds européen de développement (FED), géré par la Commission européenne, et par une action commune couvrant des contributions venant du budget de la PESC et des États membres(21).

Plus précisément, le projet vise à former 1008 officiers de police qui seront déployés de la façon suivante :

Le Projet « EUSEC - RDC »

À la suite d'une demande du gouvernement congolais, l'UE a décidé d'établir une mission de conseil et d'assistance en matière de réforme du secteur de la sécurité(22). Lancée le 8 juin 2005 pour douze mois renouvelables, la mission comprend huit experts qui sont affectés au cabinet du ministre de la Défense, à l'état-major général, y compris la Structure militaire d'intégration (SMI), à l'état-major des forces terrestres, à la CONADER et au Comité opérationnel conjoint.

En conséquence du travail de la mission « EUSEC – RDC », le gouvernement congolais a soumis à l'UE une autre demande d'appui technique et logistique en vue de la modernisation du système de gestion du personnel et des finances des forces armées. D'où la décision de l'UE de mettre en place un projet de modernisation de la chaîne de paiement du ministère de la Défense congolais(23). La mise en oeuvre du projet sera assurée par une équipe composée, d'une part, par un chef de projet et une division « conseil, expertise et réalisation » basés à Kinshasa, et d'autre part, par des experts affectés auprès des états-majors de brigades intégrées. Les premiers vont travailler, en liaison avec le ministère de la Défense et l'état-major général des FARDC, sur la remise à plat des principes d'organisation de l'administration de l'armée congolaise, c'est-à-dire sur des structures ayant trait aux statuts, à la gestion des effectifs et au calcul des rémunérations. Ils mettront également en place, un système informatique pour gérer l'ensemble du personnel. Ensuite, les seconds, par groupes de deux, travailleront avec les brigades sur le terrain afin de mettre en application concrète le système d'administration qui sera développé à Kinshasa. Ce projet devrait permettre de résoudre les questions des militaires qui ne reçoivent pas leur solde.

6. De nombreux défis à relever

L'examen de l'état des lieux de la réforme du secteur de sécurité en RDC met en évidence des progrès accomplis mais aussi des défis à relever. Parmi ces derniers, quatre méritent une attention particulière dans la perspective des élections qui doivent avoir lieu avant le 30 juin 2006.

* * *

 

 

*Chargé de recherche au GRIP (Groupe de recherche et d'information sur la paix et la sécurité), Bruxelles.

1. Les questions de DDR feront l'objet d'une étude ultérieure.

3. Il est composé du président de la République, des quatre vice-présidents, du ministre de la Défense, du ministre de l'Intérieur, de la Décentralisation et de la Sécurité, du chef d'état-major général de l'armée et des chefs d'états-majors de l'armée de terre et de l'air ainsi que celui de la force navale.

4. Journal officiel de la RDC du 4 avril 2003 : http://www.grandslacs.net/doc/2811.pdf

5. Henri Boshoff, « Update on the status of army integration in the DRC », Situation Report, ISS, 2 /09/2005, p. 1.

6. Henri Boshoff, « Summary overview of Security Sector Reform processes in the DRC », Situation Report, ISS, 6 January 2005, p. 3 : http ://www.iss.co.za/AF/current/2005/050110DRC.pdf, et Bob Kabamba, Communication au colloque, « RDC : Constitution, élections et sécurité ». Communication CONADER– SMI, 4 avril 2005, p. 13.

7. Mission des Nations unies en RDC : http ://www.monuc.org

8. Bob Kabamba, Communication au colloque, « RDC : Constitution, élections et sécurité », op.cit., pp. 14-15.

9. Bob Kabamba, Communication au colloque, « RDC : Constitution, élections et sécurité », op.cit., p. 16.

10. Henri Boshoff et Stephanie Wolters, « Future Scenarios for the Democratic Republic of Congo », Situation Report, ISS, 10 octobre 2005, p. 11 : http ://www.iss.co.za/AF/current/2005/101005drc.pdf

11. Commission nationale pour le désarmement, la démobilisation et la réintégration (CONADER).

12. Schéma inspiré et adapté de Henri Boshoff, « Summary overview of Security Sector Reform processes in the DRC », op. cit., p. 9 et de Bob Kabamba, Communication au colloque, « RDC : Constitution, élections et sécurité ». Communication CONADER-SMI, 4 avril 2005, p. 20.

13Trois appartiennent aux ex-Forces armes congolaises (FAC), deux à l'ex-RCD Goma, deux au MLC, un au RCD-ML, un au RCD-N et un au Maï Maï. Voir Roger Kibasomba, « Post-War Defense Integration in the Democratic Republic of the Congo », Occasionnal Paper 119, ISS, Pretoria, décembre 2005, p. 4. http ://www.iss.co.za/pubs/papers/119/Paper119.htm

14. Le centre de Mushake a été transféré à Rumangabo, toujours à l'Est du pays.

15Pamphile Sebahara, Monuc : les défis d'une mission de maintien de la paix, Note d'analyse, GRIP-Friedrich Ebert Stiftung, 19/08/2005 : http://www.grip.org/bdg/g4582.html

16. Roger Kibasomba, « Post-War Defense Integration in the Democratic Republic of the Congo », op.cit., p. 2.

17. Conseil de sécurité, 20è Rapport du Secrétaire général sur la mission de l'Onu en RDC, S/2005/832, 28 décembre 2005, p. 10.

18. Voir plus loin.

19. Roger Kibasomba, op. cit., p. 8.

20. Action commune n° 2004/847/CFSP du 9 décembre 2004, dans Journal officiel de l'UE n° L 367 du 14 décembre 2005, p. 30-34. Sur la PESD, voir F. Santopinto, « La politique extérieure de sécurité et de défense : enjeux et réalités », Note d'analyse, GRIP, 22/12/2005 : http://www.grip.org/bdg/g4592.html

21. Secrétariat du Conseil de l'UE, L'engagement de l'UE pour la stabilité et la sécurité en RDC, 23 mai 2005, 3 p.

22. Action commune n° 2005/355/PESC du 2 mai 2005, dans Journal officiel de l'UE n° L 112 du 3 mai 2005, p. 20.

23. Action commune n° 2005/868/PESC du 1/12/2005, dans Journal officiel de l'UE n° L 318 du 06/12/2005, p. 29-31.

24. Voir aussi Pamphile Sebahara, RDC: report des élections et enjeux des groupes armés à l'Est, Note d'analyse, GRIP/Fondation Friedrich Ebert, 21 septembre 2005 : http://www.grip.org/bdg/g4584.html


 


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