Note d'Analyse

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Date d'insertion : 03/12/2004

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Faut-il lever ou maintenir l'embargo de l'UE sur les fournitures militaires à la Chine ?

par Claudio Gramizzi, chargé de recherche au GRIP

 

 

Synthèse


- Le bilan de l’embargo de l’Union européenne sur les fournitures militaires à la Chine décrété en 1989 apparaît comme décevant et plusieurs raisons pourraient justifier son maintien.
- La situation relative au respect des droits humains reste problématique malgré l’apparition de quelques éléments laissant entrevoir une légère tendance à l’amélioration. Les violations des droits de l’Homme et la répression interne demeurent cependant une pratique courante.
- Malgré l’existence de l’embargo, certains produits de fabrication européenne ou impliquant une participation européenne sont utilisés pour perpétrer ou faciliter des violations des droits humains.
- D’autres facteurs justifieraient une politique européenne restrictive en matière d’exportation d’armements, dont certains auxquels le Code de conduite de l’UE fait une référence explicite : stabilité régionale, manque de transparence et de garanties sur l’utilisation finale des produits exportés et comportement de la Chine en matière d’armements.
- Plusieurs violations de l’embargo ont été enregistrées lors des dernières années. Dans l’ensemble, les gouvernements des États-membres ont autorisé 139 licences d’exportation vers la Chine en 2001 et 287 en 2002. 22 refus ont été notifiés en 2001, 17 en 2002.
- Sur base des résultats des dernières années il apparaît que, en cas de levée de l’embargo actuel, l’application du Code de conduite ne pourra vraisemblablement pas être assez efficace pour éviter que des exportations à risque ne soient réalisées.

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I. Introduction

Lors des derniers mois, plusieurs responsables politiques européens de premier plan se sont exprimés sur la pertinence de lever ou de maintenir l’embargo de l’Union européenne sur les fournitures d’armement à la République populaire de Chine[1].
Adoptée en 1989, cette mesure figure parmi les premières initiatives concrètes en matière de politique européenne commune en matière de sécurité[2].
Alors que certains pays membres estiment qu’elle garde toute sa pertinence malgré les changements qui ont pu intervenir dans l’environnement international, d’autres, Allemagne et France en tête, se positionnent ouvertement en faveur de sa levée.
Indépendamment de la décision des États-membres de l’Union à ce sujet, le débat que cette question a engendré illustre, une fois de plus, la fragilité des stratégies uniques de l’Union lorsque celles-ci ne coïncident pas avec une convergence des approches nationales.

L’objectif de cette note d’analyse est d’apporter quelques éléments de réflexion quant à la nécessité de maintenir ou de lever cet embargo, en évaluant la situation relative au respect des droits de l’homme en Chine et en considérant les autres facteurs qui justifieraient une politique restrictive de la part des États-membres de l’Union.
De plus, nous nous attarderons sur les pratiques adoptées par les pays membres de l’UE en matière d’exportation d’armements lors des dernières années ; ces quelques données nous permettront notamment de dresser un bilan sur l’efficacité de l’embargo et sur les contradictions qui persistent entre les engagements politiques souscrits par les gouvernements européens en matière de lutte contre la prolifération des armements et les pratiques nationales.


II. Les violations des droits humains et l’embargo


Décrété en réponse à la répression des manifestations des étudiants de la Place Tienanmen, l’embargo sur les fournitures militaires de l’UE est naturellement et étroitement lié à la question du respect des droits humains par les autorités de Pékin. Quelle que soit l’issue des négociations actuelles, il donc est inévitable que toute réflexion portant sur l’embargo et sa levée éventuelle tienne attentivement compte des pratiques chinoises en matière de ces droits fondamentaux et des évolutions qui ont pu être enregistrées sur le terrain.

1. Etat des lieux et tendances récentes

Malgré une légère amélioration de la situation dans son ensemble[3], le cadre général relatif au respect des droits humains reste problématique. Selon les observateurs internationaux [4] et les associations de défense des droits humains [5], les violations des droits de l’homme demeurent, de manière générale, une pratique fréquente et quasi systématique. Annuellement, de nombreux cas d’abus de pouvoir, d’usage excessif de la force, de répression, de torture et mauvais traitements en détention et d’exécutions infligées à l’issue de procédures pénales entachées d’irrégularités sont enregistrés[6].

Les catégories de la population qui sont victimes de ces violations comprennent aussi bien les dissidents politiques que les communautés religieuses, les associations syndicales, les défenseurs et activistes des droits de l’homme, les contestataires des nouvelles politiques sociales, les réfugiés nord-coréens et les porteurs du virus du Sida.
S’ajoutent à ceux-ci les groupes indépendantistes du Tibet et du Turkestan oriental, considérés par le pouvoir de Pékin comme des composantes intégrantes du terrorisme international et qui sont directement visés par les mesures exceptionnelles élaborées dans le cadre de la «guerre contre la terreur»[7].

Selon les informations disponibles, les faits de violation de certaines libertés individuelles auraient connu une augmentation.
Cela est notamment le cas pour les libertés d’accès à l’information et les libertés d’expression ; les autorités chinoises exercent en effet un contrôle extrêmement pointu sur l’utilisation des technologies de communication informatique, dont notamment le courrier électronique et le réseau Internet. Les arrestations et violations de ces libertés en relation avec l’utilisation de ces moyens d’information et de communication auraient par exemple augmenté sensiblement lors du premier semestre de l’année 2004[8].


2. Implication des produits européens dans les violations des droits humains


Malgré l’existence de l’embargo de l’UE, des produits d’origine européenne, conçus ou fabriqués avec la participation d’entreprises des États-membres, seraient utilisés par les autorités chinoises pour commettre des violations des droits humains ou, plus simplement, pour les faciliter. Si l’exportation de certains de ces produits n’est vraisemblablement pas soumise à l’obtention d’une licence gouvernementale, il est évident que ces accords commerciaux donnent une idée de la fragilité de l’embargo et de son inefficacité à éviter toute implication européenne dans les violations perpétrées par les forces de l’ordre chinoises.

Une étude menée récemment[9] indique que des entreprises européennes, notamment françaises et britanniques, ont fourni aux autorités chinoises des systèmes électroniques de surveillance et d’identification qui ont sensiblement facilité la répression interne du régime, notamment pour ce qui est du contrôle des communications effectuées de manière informatique.
De plus, certains produits expressément conçus pour infliger des tortures et des mauvais traitements produits par des fabricants européens seraient également utilisés par les forces de sécurité chinoises responsables de violations des droits humains. N’étant soumis à aucune réglementation spécifique qui en contrôlerait le commerce et les transfer[10], ces biens échappent aux dispositions en vigueur lors des exportations impliquant des marchandises de type militaire ou assimilé.
Une participation européenne serait également en cause dans la fabrication des «cellules mobiles d’exécution», des camions dans lesquels les condamnés à mort sont tués par injection et qui sont destinés à remplacer les pelotons d’exécution. Ces véhicules sont produits en Chine par l’entreprise Naveco, une coentreprise établie entre la fabrique étatique Yuejin Automative et IVECO, un constructeur italien de véhicules lourds. Pour l’année 2003, dix-huit «cellules mobiles» auraient ainsi été mises à la disposition des autorités judiciaires chinoises, notamment dans la province du Yunnan.


III. Autres facteurs qui justifient une politique restrictive de la part de l’UE


Comme nous l’avons déjà souligné, l’embargo sur les fournitures militaires imposé par les États-membres de l’Union européenne visait essentiellement à exercer une pression politique sur les autorités chinoises afin de les inciter à adopter des pratiques plus respectueuses des droits humains, limitant par la même occasion les risques d’utilisation de produits d’origine européenne lors des violations de ces mêmes principes fondamentaux.
Il est intéressant de noter, néanmoins, que d’autres facteurs que ceux en relation directe avec les droits humains font partie des éléments nécessaires pour juger de la pertinence d’une politique d’exportation d’armement restrictive à l’égard de la République populaire de Chine. Il serait réducteur de limiter la réflexion à ce domaine précis et de ne pas considérer les questions inhérentes à la politique d’exportation des armements comme des questions de sécurité internationale et régionale, de stabilité et de préservation de la paix.

Ces mêmes facteurs devraient par ailleurs déjà conditionner les activités commerciales des pays membres de l’Union dans le domaine de l’armement et de la défense, notamment en application du Code de conduite européen, adopté par les quinze membres de l’UE en 1998 [11].


1. Course à l’armement et stabilité régionale


La République populaire de Chine est située dans une région qui figure déjà parmi les plus militarisées au monde. Malgré qu’aucune menace significative ne pèse sur le géant chinois, les autorités de Pékin poursuivent depuis de nombreuses années une véritable course aux armements. Lors du Congrès annuel du Parti de 2004, les autorités de Pékin ont par ailleurs annoncé leur intention d’augmenter de 12% les dépenses militaires nationales[12], actuellement évaluées par les spécialistes entre 45 et 65 milliards de dollars US [13].

Cette politique d’armement particulièrement active viserait, d’une part, à combler le retard technologique du dispositif militaire chinois par rapport à celui des puissances occidentales, et, d’autre part, à dissuader Taiwan de toute velléité indépendantiste.
Les exercices militaires d’envergure menés par les armées chinoise et taiwanaise en juillet 2004 ne permettent pas d’entrevoir l’éventualité d’une diminution rapide des tensions [14], et laissent plutôt supposer que toute exportation d’armement vers ces acteurs comporterait certainement des risques réels pour la stabilité régionale dans son ensemble.


2. Manque de transparence et de garanties suffisantes


Les pratiques chinoises en matière de défense et de sécurité ne présentent qu’un niveau très réduit de transparence. En cas d’exportations d’armement, il serait donc particulièrement difficile pour les États exportateurs de bénéficier de garanties solides quant à l’utilisation finale qui serait faite des produits exportés, à la conformité de cette même utilisation avec les engagements pris par le gouvernement de Pékin au moment de la signature des accords commerciaux et à la non-réexportation des biens livrés.

Soulignons que ces mêmes facteurs ont déjà poussé certains milieux des services de défense européens à exprimer des doutes quant à la pertinence d’éventuelles exportations vers la Chine. Les craintes exprimées sont essentiellement relatives au fait que ces transferts pourraient faciliter la production de copies illicites des produits exportés et engendrer des risques considérables en matière de préservation de certains secrets militaires. Autant de retombées qui engendreraient certainement des répercussions sur les options stratégiques européennes traditionnelles, notamment au sein de l’Otan [15].


3. Politique chinoise en matière d’exportation d’armements et risques de prolifération


Bien que difficiles à connaître dans les détails pour cause de manque de transparence, les exportations d’armement de la République populaire de Chine émanent d’une politique peu soucieuse des risques de prolifération et s’alignent sur des pratiques peu respectueuses des engagements internationaux. Selon plusieurs sources, des quantités importantes d’armes chinoises, essentiellement appartenant à la catégorie de l’armement léger, auraient été récemment livrées notamment à certains pays africains qui traversent des conflits ou qui sont animés par des tensions internes de forte intensité.

En 2002 et lors de la première moitié de l’année 2003, plusieurs dizaines de milliers de fusils d’assaut, de mitrailleuses, de lance-grenades et de munitions auraient été transférés vers le Libéria, pourtant frappé par un embargo du Conseil de sécurité des Nations unies, via le port de Hong Kong par l’intermédiaire de la compagnie OTC[16].
Depuis septembre 2002, la Chine aurait également exporté vers la Côte d’Ivoire plusieurs millions de munitions pour armes légères, deux dizaines de milliers de fusils d’assaut, plusieurs milliers de pistolets mitrailleurs de calibre 7.62mm et de mitrailleuses 56-2, deux centaines de fusils de précision, une cinquantaine de canons de 20mm et une dizaine de canons de 80mm [17].
Des sources officielles congolaises ont confirmé l’existence d’un contrat de plusieurs millions de dollars US portant sur la livraison de matériel militaire chinois au gouvernement de Kinshasa[18]. Bien que faisant état d’informations plus fragmentaires, plusieurs sources indiquent également la présence d’importantes quantités d’armes légères et de munitions de fabrication chinoise sur les différents champs de bataille au Congo (RDC) [19].
Dans le courant de l’année 2004, les autorités du Zimbabwe ont déclaré avoir conclu un accord commercial avec la République populaire de Chine portant sur l’achat de matériel de guerre pour une valeur financière d’environ 200 millions de dollars US[20].

Les conclusions des enquêtes menées récemment sur les trafics d’informations et de documents relatifs à l’armement nucléaire indiquent également une implication de la Chine dans les marchés noirs ayant permis à la Corée du Nord, à la Libye, à l’Iran et au Pakistan de démarrer un programme devant aboutir à la production d’armement nucléaire [21].

Enfin, depuis 1996, la République populaire de Chine ne communique aucune information au Registre sur l’armement conventionnel des Nations unies. Il est intéressant de noter que cette même transmission des informations à l’Onu pourrait être adoptée par les pays membres de l’UE comme un critère d’appréciation supplémentaire lors de l’examen des demandes de licences d’exportation. Selon le gouvernement des Pays-Bas, qui a proposé cette mesure dans le cadre du processus de révision du Code de conduite, cet indicateur permettrait notamment d’évaluer la «bonne conduite politique» du pays destinataire.


4. Tensions internes


Plusieurs observateurs indiquent qu’il est pertinent de croire que les foyers de tensions internes (de nature ethnique, religieuse ou sociale) seraient plus nombreux que ce que laisse entrevoir l’hermétisme chinois. A titre d’exemple, signalons que début novembre 2004, des affrontements entre les communautés Hans et Huis auraient notamment fait plusieurs victimes. Si les divergences entre les informations communiquées par les autorités chinoises et certains témoignages directs sont contradictoires quant au bilan précis de ces évènements, des faits de cette nature seraient néanmoins récurrents depuis une dizaine d’années, notamment dans la province du Henan [22].
Les exportations de certaines catégories d’armes vers la Chine engendreraient probablement des risques d’exaspération des conflits et de dérapages potentiellement violents.


IV. Les violations de l’embargo par les États-membres


Tout bilan de l’application de l’embargo de l’Union européenne doit examiner son application. Un regard rapide sur les statistiques européennes disponibles sur les exportations d’armements les plus récentes fait ressortir un nombre très important de violations.

Selon les données publiées par le Conseil européen, les licences d’exportation octroyées par les gouvernements des pays membres à destination de la Chine (les territoires de Macao et Hong Kong étant exclus) étaient au nombre de 139 en 2001 et de 287 en 2002. La valeur commerciale de ces accords s’élevait à hauteur de quelque 54 millions d’Euros en 2001 et montait à environ 210 millions d’Euros l’année suivante. Moins nombreux que les autorisations, 22 refus ont été notifiés en 2001, 17 en 2002 [23].

Parmi les pays responsables de ces violations on retrouve notamment l’Autriche, l’Allemagne (18 licences entre 1999 et 2003[24]), la Belgique (dans les années 90, le gouvernement belge a autorisé la vente de machines pour la production de munitions), l’Irlande, l’Italie – la Chine, avec 127 millions d’Euros de commandes, est devenue le troisième client de l’industrie de défense italienne –[25], la France (337 millions d’Euros de commande et 106 millions d’Euros de livraisons entre 1991 et 2000) [26] et le Royaume-Uni (826 licences octroyées entre 1998 et 2003)[27].

La nature des armements ou biens à double usage concernés par ces licences d’exportation n’est pas toujours identifiable, le degré de précision des données n’étant pas suffisant pour une telle analyse. Il convient cependant de souligner que tous ces produits appartiennent à la liste du matériel dit «militaire» soumis aux contrôles prévus par chacune des législations nationales.
Chiffres à l’appui, les ventes européennes représentent certainement une proportion très faible dans le budget consacré au secteur de la défense et de la sécurité par la Chine. Néanmoins, tous ces transferts constituent bien une violation de l’embargo de l’UE, car ce dernier représente une interdiction de vente absolue, non limitée à la nature précise du matériel concerné par l’exportation ou l’usage qui pourrait en être fait, comme c’est le cas pour la portée du Code de conduite.


V. Le Code de conduite pourrait-il remplacer l’embargo ?

L’interprétation par les gouvernements de l’Union des critères du Code de conduite européen lors des six premières années de son application et le nombre important des violations de l’embargo actuellement en vigueur permettent de mesurer la distance qui sépare encore les engagements politiques des pratiques nationales en termes d’exportations.
Ce constat et le réalisme suggèrent qu’en cas de levée de l’embargo de 1989, l’application du Code de conduite par les gouvernements européens et les mesures de contrôle qui l’accompagnent ne suffiront vraisemblablement pas à éviter des exportations potentiellement dangereuses.
Les statistiques relatives aux dernières années prouvent en effet que cela a été jusqu’ici le cas pour d’autres destinations de l’armement européen, tout aussi «sensibles» que la Chine.
Est-il pertinent de croire que le Code de conduite sera efficace malgré l’importance de l’ouverture du marché chinois alors qu’il ne l’a pas été dans des cas bien moins difficiles à évaluer ?
Est-il cohérent de penser que le Code de conduite pourrait réussir là où l’embargo a été un échec, fut-il partiel ?


VI. Conclusions


La perspective alléchante de la réouverture du marché chinois pour l’industrie européenne de la défense est facilement compréhensible et les estimations des premiers contrats qui pourraient être signés représentent, d’un point de vue purement commercial, un argument à la force incontestable [28].
Néanmoins, la complexité de la décision que les États membres s’apprêtent à adopter quant au maintien ou à la levée de l’embargo sur la Chine suggère que les exportations des produits militaires et de sécurité ne peuvent pas être abordées uniquement sur base de considérations de nature économique.
Ceci est d’autant plus vrai que le manque de réglementation internationale sur les transferts d’armements et les faiblesses de mécanismes de contrôle actuels font de la Chine un exemple parmi d’autres. Les considérations que nous avons développées plus haut relativement au cas chinois pourraient bien s’appliquer directement à d’autres pays destinataires des armes européennes.

Afin de promouvoir une politique internationale soucieuse du respect des droits humains, de la sécurité internationale et de la résolution pacifique des conflits, il est donc important que l’Union européenne s’engage fermement à adopter des pratiques plus cohérentes et responsables. Cela passe aussi par le maintien de l’embargo sur les fournitures militaires à la Chine et par un soutien actif aux initiatives internationales contribuant à renforcer l’arsenal normatif de contrôle des transferts de ces produits hors du commun que sont les armes. À moyen terme, cela aurait certainement le mérite d’inciter les autres membres de la communauté internationale, dont cette même Chine, à s’aligner sur des pratiques plus responsables.



[1] M. Schröder s’est notamment prononcé pour la levée de l’embargo en décembre 2003 lors d’une visite officielle à Pékin. Dix mois plus tard, M. Chirac a déclaré son intention de plaider pour la même cause. D’autres pays, tels que le Danemark et la République d’Irlande, ont, au contraire, indiqué leur intention de maintenir l’embargo en vigueur. M. Prodi, quant à lui, s’est contenté de «prendre note» des requêtes chinoises lors de la rencontre avec le Premier ministre chinois en mai 2004.

[2] L’embargo a été décrété par la Déclaration commune de l’UE lors du Conseil européen de Madrid du 26 juin 1989.

[3] Le régime de Pékin a notamment entamé certaines réformes du système judiciaire, notamment pour ce qui est des procédures et des recours en appel en cas de condamnation à la peine de mort. Des mesures considérées significatives par les observateurs ont été annoncées à la fin du mois de novembre 2004 ; voir notamment «China revises death penalty law» F. Markus, BBC Online (Londres), 29 novembre 2004.

[4] Voir notamment les rapports sur le respect des droits humains des agences gouvernementales, tel celui du Département d’État des Etats-Unis d’Amérique, «China, Country Reports on Human Rights Practices 2003» , Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor, US State Department, 25 février 2004.

[5] Voir notamment les publications réalisées par Amnesty International et Human Rights Watch à ce sujet.

[6] Selon Amnesty international, 5.900 sentences et 3.500 exécutions capitales ont été enregistrées en Chine en 2001 et 2002.

[7] Voir notamment «China: Fleeing Uighurs forced back to ‘anti-terror’ torture and execution», Amnesty international Press Release n°164, 7 juillet 2004.

[8] Augmentation de 60% par rapport aux données les plus récentes, relatives à une période de même durée lors de l’année 2002.

[9] «Undermining Global Security : the European Union’s Arms Exports» , mai 2004, Amnesty international.

[10] Une réglementation commerciale commune visant à interdire le commerce des produits destinés à la torture et aux exécutions capitales est à l’étude du Conseil européen depuis plusieurs mois, mais n’a toujours pas été adoptée.

[11] Le Code de conduite de l’Union européenne en matière d’exportation d’armement encourage les gouvernements à soumettre les demandes d’exportations des produits militaires à l’examen de huit critères faisant notamment référence aux droits humains, à la stabilité régionale, au terrorisme international, aux risques de détournement des produits exportés et aux capacités du pays destinataire. Le texte intégral du Code de conduite est disponible sur : http://www.grip.org/bdg/g1608.html
Pour une analyse critique du Code européen et de sa mise en application voir «Taking Control. The Case for a More Effective European Union Code of Conduct on Arms Exports» , Rapport de la société civile européenne, Septembre 2004, disponible sur : http://www.grip.org/bdg/pdf/g4196.pdf et la note d’analyse du GRIP «L’Union européenne et le commerce des armes» C. Gramizzi et L. Mampaey, 20 mars 2004, disponible sur http://www.grip.org/bdg/g1040.html.

[12] «Military balance goes against Taiwan», T.Luard, BBC Online (Londres), 9 mars 2004.

[13] . «Une armée de 2,3 millions d’hommes», Le Figaro (Paris), 20 septembre 2004.

[14] Voir notamment «China War Games, Missile Tests Fuel Taiwan Tension», Reuters, 13 juillet 2004.

[15] «Les commandes militaires pourraient dépasser les 10 milliards d’euros», Le Figaro (Paris), 11 octobre 2004.

[16] Voir notamment «The Usual suspect» ,Global Witness Report, mars 2003 et «Tackling Liberia : The Eye of the Regional Storm» International Crisis Group, 30 avril 2003.

[17] Sources journalistiques ivoiriennes, dont L’Inter (mai 2003), Le Patriote (avril 2003), Le Nouveau Réveil (mai 2003)..

[18] «Rapport du Groupe d’Experts sur l’exploitation illégale des ressources naturelles et autres richesses de la République démocratique du Congo», 12 avril 2001, S/2001/357.

[19] Voir notamment le rapport «Qui arme les Maï-Maï ?» , Ch. Nasibu Bilali, Rapport du GRIP 2004/5, disponible sur http://www.grip.org/pub/rapports/rg04-5_mai.pdf

[20] «Zimbabwe reveals China arms deal» , 14 juin 2004, BBC Online (Londres) et «Zimbabwe’s Fighter Jets Spark Fears of Arms Race», 14 juin 2004, Sunday Times (Londres).

[21] «Les plans d’armes atomiques trouvés en Libye viendraient de Chine» , Le Monde (Paris), 15 février 2004.

[22] Pour plus de détails sur ces évènements, voir notamment «Affrontements entre la minorité hui et la majorité han» M. Sztanke, Radio France Internationale (Paris), 3 novembre 2004 et «China Clashes Throw Spotlight on Ethnic Fault Line», Reuters, 9 novembre 2004.

[23] Les données disponibles ne permettent pas d’identifier les pays qui ont communiqué ces refus d’exportation.

[24] Rapports nationaux du gouvernement fédéral allemand pour les années 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 et 2003.

[25] Voir les rapports annuels du gouvernement italien pour les années 1999, 2000, 2001 et 2002. Voir aussi «Italia : aumenta l’export di armi anche ai paesi sotto embargo UE» G. Beretta, 5 avril 2004,disponible sur www.saveriani.bs.it/missioneoggi/Campagne.

[26] Rapport annuel du gouvernement français sur les exportations et le commerce des armements pour l’année 2000.

[27] Rapport annuel du gouvernement britannique sur les exportations et le commerce des armements pour les années 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 et 2003.

[28] Voir notamment «Les commandes militaires pourraient dépasser les 10 milliards d’euros», Le Figaro (Paris), 11 octobre 2004.



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