Note de Synthèse
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Date d'insertion : 28/03/2004


Politique étrangère et de Sécurité commune (PESC)

Politique européenne de Sécurité et de Défense (PESD)

Notions de base

Source : Conseil de l’Union européenne, http://ue.eu.int/pesc

 

  1. QU’EST-CE QUE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE SECURITÉ COMMUNE DE L’UNION EUROPÉENNE? QU'EST-CE QUE LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE SÉCURITÉ ET DE DÉFENSE?

  2. POURQUOI A-T-ON BESOIN D’UNE POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE SÉCURITÉ COMMUNE ?

  3. COMMENT MET-ON EN OEUVRE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE SÉCURITÉ COMMUNE ?

  4. L'EFFICACITÉ DE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE SÉCURITÉ COMMUNE?

 

 

I. QU’EST-CE QUE LA POLITIQUE ETRANGERE ET DE SECURITÉ COMMUNE (PESC) DE L’UNION EUROPENNE ?
   QU'EST-CE QUE LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE SÉCURITÉ ET DE DÉFENSE (PESD)?

La politique étrangère et de sécurité commune - PESC

Depuis les traités de Rome, la construction européenne s'était concentrée sur les aspects économiques, c'est-à-dire la création d'un marché commun, même si les idées pour une coopération dans le domaine de la politique internationale existaient déjà. Pendant près de quarante ans de construction européenne, l'expression même de "politique étrangère commune" n'avait pas trouvé sa place dans les traités. Depuis octobre 1970, les États membres de la Communauté européenne coopéraient et s'efforçaient de se concerter sur les grands problèmes de politique internationale. Mais cela se passait au niveau intergouvernemental, dans le cadre de la "coopération politique européenne". En 1986, l'Acte unique européen a officialisé cette coopération intergouvernementale sans en changer la nature ou les modalités d'exercice. La transformation a eu lieu à Maastricht, où pour la première fois les États membres ont inscrit dans le traité l'objectif d'une "politique étrangère commune". Depuis l'entrée en vigueur du traité le 1er novembre 1993, l'Union européenne en tant que telle peut faire entendre sa voix sur la scène internationale, exprimer sa position sur des conflits armés, sur les droits de l'homme ou sur tout autre sujet lié aux principes fondamentaux et aux valeurs communes qui sont à la base de l'Union européenne et qu'elle s'est engagée à défendre.

Les dispositions de la PESC ont été révisées par le traité d'Amsterdam qui est entré en vigueur en 1999. Depuis lors, les articles 11 à 28 du traité sur l'Union européenne sont expressément consacrés à la PESC.

La nomination d'un Haut Représentant pour la PESC (une innovation du traité d'Amsterdam) en la personne de M. Javier Solana Madariaga, lequel assume cette fonction depuis le 18 octobre 1999 pour une période de cinq ans, est une décision d'importance en termes d'efficacité et de visibilité accrues de la politique étrangère de l'Union.

Le nouveau traité de Nice est entré en vigueur le 1er février 2003 et contient de nouvelles dispositions en matière de PESC. Il élargit sensiblement le nombre des domaines relevant du vote à la majorité qualifiée et renforce le rôle du Comité politique et de sécurité dans les opérations de gestion de crises.

La politique européenne de sécurité et de défense - PESD

Le traité dote aussi l'Union d'une politique commune en matière de sécurité et de défense (PESD) qui inclut l'ensemble des questions relatives à sa sécurité, y compris la définition progressive d'une politique de défense commune - autrement dit, la PESD fait partie de la PESC. Cette politique de défense commune pourrait conduire à une défense commune si le Conseil européen en décidait ainsi et sous réserve d'une décision adoptée et ratifiée par les États membres. La PESD n'affecte cependant pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres, de même qu'elle est compatible avec la politique menée dans le cadre de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN).

Le Conseil européen de Cologne en juin 1999 a placé au cœur du renforcement de la politique européenne commune de sécurité et de défense les missions de gestion des crises, aussi appelées missions de Petersberg, du nom du lieu où s'est tenu en juin 1992 le conseil ministériel de l'Union de l'Europe occidentale (UEO) qui a défini ces missions.

Il s'agit de missions humanitaires et d'évacuation, de missions de maintien de la paix et de missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix. Le Conseil européen a déterminé qu'à cette fin "l'Union doit disposer d'une capacité d'action autonome soutenue par des forces militaires crédibles, avoir les moyens de décider d'y recourir et être prête à le faire afin de réagir aux crises internationales, sans préjudice des actions entreprises par l'OTAN".

Chacun des Conseils européens successifs a progressivement donné corps à cette volonté de doter l'Union d'une capacité d'action autonome dans la gestion des crises internationales, là où l'OTAN en tant que telle n'est pas engagée, tout en respectant les principes de la Charte des Nations Unies et en reconnaissant les prérogatives de son Conseil de sécurité.

L'approche cohérente et d'ensemble de l'Union en matière de gestion de crises consiste à utiliser tout l'éventail des instruments civils dont elle dispose déjà (en grande partie sous la responsabilité de la Commission) tout en étant aussi en mesure de recourir à la force militaire.

Capacités civiles et militaires

Pour ce qui est des capacités militaires, le Conseil européen d'Helsinki en juin 1999 a fixé l'objectif global, qui prévoit que, pour 2003, l'Union doit être en mesure de déployer, dans un délai de soixante jours et soutenir pendant au moins un an, jusqu'à 60 000 personnes capables d'effectuer l'ensemble des missions de Petersberg. Il y a lieu de souligner que la réalisation de cet objectif n'implique pas la création d'une armée européenne, car l'engagement et le déploiement de troupes nationales se fait sur la base d'une décision souveraine prise par les États membres.

Compte tenu de cet objectif, un processus a été engagé pour recueillir les engagements volontaires des États membres et analyser les progrès réalisés vers la réalisation des objectifs de capacités. S'appuyant sur les résultats de ce processus, le Conseil européen réuni à Laeken a déclaré que l'UE était opérationnelle et capable de conduire certaines des opérations de gestion de crise. Il a aussi reconnu que, pour que l'Union soit en mesure d'assumer des opérations de plus en plus complexes, les moyens et capacités dont elle dispose devraient être développés. À cet effet, un plan d'action européen sur les capacités (PAEC) a été lancé afin de renforcer le développement des capacités européennes de gestion de crises et d'atteindre les objectifs fixés par le Conseil européen. Fondé sur des décisions nationales, le PAEC permettra de rationaliser les efforts de défense respectifs des États membres et de renforcer la synergie de leurs projets nationaux et multinationaux, permettant ainsi d'améliorer les capacités militaires européennes.

Dix-neuf groupes PAEC ont été mis en place dans ce contexte: ils ont pour mission d'analyser les lacunes résiduelles dans leur globalité et de recenser toutes les solutions nationales ou multinationales envisageables. Les constatations de ces groupes serviront de point de départ pour la prochaine étape du processus qui visera à mettre en œuvre les solutions recensées.

L'Union a aussi décidé de développer les aspects civils de la gestion de crises dans quatre domaines prioritaires définis par le Conseil européen de Feira en juin 2000: police, renforcement de l'État de droit, renforcement de l'administration civile et protection civile. Des objectifs concrets ont été fixés dans ces domaines: les États membres devraient être en mesure, dans le domaine de la police, de fournir 5000 policiers pour des missions internationales et d'en déployer 1000 dans un délai inférieur à trente jours, 200 experts dans le domaine de l'État de droit, un pool d'experts couvrant un large éventail de fonctions relevant de l'administration civile et, pour ce qui est de la protection civile, deux ou trois équipes d'évaluation pouvant être déployées en trois à sept heures, ainsi que des équipes d'intervention pouvant compter jusqu'à 2000 personnes et susceptibles d'être envoyées sur le terrain dans un bref délai. La conférence sur les capacités en matière de gestion civile des crises, qui s'est tenue au niveau ministériel le 19 novembre 2002, a confirmé que les objectifs concrets dans les domaines prioritaires avaient été dépassés grâce aux engagements volontaires des États membres. Il s'agit là d'une avancée majeure, conforme à la déclaration d'opérationalité adoptée à Laeken, pour permettre à l'UE d'assumer un large éventail d'opérations de gestion de crises.

Structures et procédures

Le Conseil européen de Nice a décidé de créer au sein du Conseil de nouvelles structures politiques et militaires permanentes pour assurer le contrôle politique et la direction stratégique des crises, à savoir un Comité politique et de sécurité et un Haut Représentant pour la PESC. Trois instances ont en outre été mises en place: un Comité chargé des aspects civils de la gestion des crises, un Comité militaire et un Groupe politico-militaire. En outre, un état-major, composé d'experts militaires détachés par les États membres, a été institué. Il assiste le Comité militaire, sous sa direction militaire. Par ailleurs, des directions spécifiques ont été établies au sein du Secrétariat général du Conseil pour appuyer ces nouvelles fonctions et fournir les compétences politico-militaires nécessaires. Une Unité de police et un Centre de situation conjoint ont également été créés au sein du Secrétariat du Conseil.

L'Union a en outre défini les arrangements qui permettront la participation de pays tiers (les États européens membres de l'OTAN ne faisant pas partie de l'Union et d'autres pays candidats à l'adhésion à l'Union) et d'autres partenaires potentiels à la gestion des crises par l'UE.

Un accord global a été conclu entre l'UE et l'OTAN afin de permettre la mise en œuvre des principes convenus lors de plusieurs Conseils européens sur les relations entre les deux institutions dans le domaine de la gestion de crises. Cet accord permettra notamment à l'UE d'utiliser les moyens et capacités de l'OTAN et fournira un cadre pour la consultation et la coopération entre les deux organisations.

Exercices

Le premier exercice de gestion de crises de l'UE a été organisé en 2002. Il visait à tester les procédures décisionnelles de la PESD et à coordonner l'ensemble de ses instruments militaires et civils dans la phase pré-décisionnelle. Cet exercice a démontré que les structures mises en place pour permettre à l'UE de mener des opérations de gestion de crises fonctionnaient et interagissaient bien.

Opérations

La première opération dans le cadre de la PESD a été lancée le 1er janvier 2003. Il s'agit de la Mission de police de l'Union européenne (MPUE) en Bosnie-Herzégovine, qui prend la relève du Groupe international de police (GIP) des Nations Unies établi en vertu de l'accord de Dayton/Paris en 1995. La Mission, qui est instituée pour une durée de trois ans, s'inscrit dans le cadre d'une approche large de l'UE et d'autres acteurs, comprenant des activités portant sur l'ensemble des aspects de l'État de droit. Conformément aux objectifs de l'accord de Dayton/Paris, la MPUE vise à mettre en place des dispositifs de police durables sous gestion de la Bosnie-Herzégovine, conformément aux meilleures pratiques européennes et internationales, notamment au moyen d'actions de suivi, d'encadrement et d'inspection. La Mission regroupe 500 officiers de police venant de plus de trente pays (les 15 États membres de l'UE et 18 autres pays).

Le 18 mars 2003, l'Union a décidé de lancer sa première opération militaire. L'opération militaire de l'UE dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM), qui succède à l'opération "Allied Harmony" de l'OTAN, a pour objet de contribuer à la mise en place d'un environnement stable et sûr dans l'ARYM et, ce faisant, de faciliter la mise en œuvre de l'accord-cadre d'Ohrid, qui est au cœur des efforts déployés par la communauté internationale dans ce pays. Cette opération fait appel aux capacités de planification de l'OTAN, ainsi qu'à ses moyens et capacités communs. L'amiral FEIST a été nommé commandant de l'opération et l'état-major d'opération de l'UE est situé au SHAPE.

 

II. POURQUOI A-T-ON BESOIN D’UNE POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE SÉCURITÉ COMMUNE ?

L’Union européenne, acteur économique et politique majeur sur la scène internationale

Depuis les années 1950, les Communautés européennes ont développé des liens économiques forts entre leurs États membres et avec le reste du monde. Les progrès dans le domaine économique ont permis à l'Union d'atteindre à partir des années 1990 un niveau d'intégration économique inégalé ailleurs dans le monde (par exemple via la création du marché unique sans frontière et de la monnaie unique) et de développer fortement des relations commerciales avec de nombreux pays et régions.

Le développement économique de l'Union a été accompagné d'un soutien important à d'autres pays et régions, à la fois en termes de coopération au développement, d'assistance humanitaire et d'aide à la reconstruction. En effet, la Communauté européenne et ses États membres fournissent aujourd'hui plus de la moitié des fonds pour l'assistance internationale au développement, et plus de 50 % de l'aide humanitaire mondiale. Ils financent un tiers de l'aide mondiale au Moyen-Orient (50 % pour les territoires palestiniens), près de 60 % à la Russie et aux républiques nées de l'ancienne Union soviétique, 40 % de l'effort de reconstruction en Bosnie-Herzégovine.

Cette aide considérable est désormais complétée par un volet politique: contribution au maintien de la paix internationale, y compris le cas échéant par le recours à la force militaire et promotion de la coopération internationale, de la démocratie et des droits de l'homme.

À l'origine du développement de ce volet politique se trouvent les événements qui, depuis la fin des années 1980, ont modifié le paysage européen et mondial, conduisant à un changement important des intérêts stratégiques. En effet, la désintégration de l'ex-Union soviétique et la fin de la guerre froide ont écarté le danger d'une attaque massive en Europe. Pourtant, le conflit dans l'ex-Yougoslavie a fait prendre conscience des dangers d'un conflit important à nos portes.

Ces événements ont permis de mettre en évidence le danger que présentent les conflits régionaux pour les pays et régions avoisinants, ainsi que pour la paix et la sécurité internationales et la stabilité; ce danger a en grande partie remplacé le risque d'agression territoriale, lié à la notion traditionnelle de défense. Par ailleurs, l'Union doit prévenir et faire face à des menaces diverses, telles que la prolifération des armes de destruction massive, le trafic d'armes, la contrebande de matériel nucléaire, le fondamentalisme ou l'extrémisme.

Ainsi, les besoins de la défense en Europe ont changé et l'Union a décidé de prendre plus en main sa propre sécurité.

L'Union a dès lors décidé qu'elle devait être capable d'agir de façon autonome dans la gestion de crises, mais également d'intervenir pour prévenir des conflits, en essayant de s'attaquer aux causes, et de contribuer à la reconstruction et à la stabilisation, un domaine où la Communauté et ses États membres menaient déjà des actions significatives.

Par ailleurs, la réaction aux attentats perpétrés le 11 septembre 2001 contre les États-Unis et son prolongement, à savoir la lutte contre le terrorisme, y compris le soutien apporté à la coalition internationale, sont désormais des pièces maîtresses des relations extérieures de l'Union. La lutte contre le terrorisme est plus que jamais un objectif politique majeur de l'Union: bon nombre de mesures législatives et opérationnelles ont été notamment conçues en vue de tarir le financement du terrorisme et de réagir aux menaces d'utilisation d'armes biologiques ou chimiques.

 

III. COMMENT MET-ON EN OEUVRE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE SÉCURITÉ COMMUNE ?

La politique étrangère et de sécurité commune n'est pas mise en œuvre comme les politiques communautaires (par exemple politique agricole, politique de l'environnement, transports, recherche). Étant donné le caractère sensible des questions touchant aux relations internationales, le traité a naturellement accordé un très grand poids aux États membres et aux instances de l'Union européenne dans lesquelles ils participent directement, à savoir le Conseil et ses instances compétentes (comités, groupes de travail).

La PESC s'inscrit dans un cadre institutionnel unique: les institutions en jeu sont celles présentes dans le cadre communautaire. Cependant, l'équilibre de pouvoirs entre le Conseil, le Parlement et la Commission est différent. De ce point de vue, la PESC se distingue très fortement de la mise en œuvre des politiques communautaires. Ainsi, la Commission est pleinement associée à la PESC mais n'a pas l'exclusivité du droit de soumettre des initiatives. Celles-ci proviennent surtout de la présidence, d'un État membre ou du Haut Représentant. Le Parlement européen est consulté par la présidence sur les choix fondamentaux de la PESC et est informé de l'évolution de celle-ci.

Les acteurs de la politique étrangère et de sécurité commune

Le Conseil européen

Le Conseil européen réunit les chefs d'État ou de gouvernement des Quinze ainsi que le président de la Commission européenne. Les membres du Conseil européen sont accompagnés des ministres des Affaires étrangères et du Commissaire européen chargé des relations extérieures. Accueilli en principe par l'État qui exerce la présidence du Conseil, le Conseil européen rythme la vie politique et le développement de l’Union européenne en se réunissant au moins deux fois par an (généralement en juin et en décembre).

Il occupe une place de tout premier ordre dans le secteur de la politique étrangère et de sécurité commune puisqu’il en définit les principes et les orientations générales, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense.

Dans son rôle de législateur que lui confère le traité d'Amsterdam, le Conseil européen décide à l'unanimité des stratégies communes qui sont mises en œuvre par l’Union dans des domaines où les États membres ont des intérêts communs importants.

Le Conseil de l'Union européenne

Le Conseil de l'Union européenne est formé par les représentants de chaque État membre au niveau ministériel. Ce sont les ministres des Affaires étrangères qui agissent au sein du "Conseil Affaires générales et relations extérieures" qui traitent des « questions PESC ».

Il appartient au Conseil de prendre les décisions nécessaires à la définition et à la mise en œuvre de la PESC sur la base des orientations générales ou des stratégies communes définies par le Conseil européen. Il arrête à cet effet des positions et des actions communes, ainsi que des décisions. Le Conseil est chargé de veiller à l’unité, à la cohérence et à l’efficacité de l’action de l’Union.

Les travaux du Conseil Affaires générales sont préparés par le Comité des Représentants Permanents (COREPER). Les représentants permanents (ambassadeurs) agissent dans ce domaine comme pour les autres politiques communautaires.

Le Comité politique et sa structure permanente à Bruxelles, le Comité politique et de sécurité, suivent la situation internationale, contribuent à la définition des politiques en donnant au Conseil des avis, soit à la demande de ce dernier, soit de leur propre initiative, et surveillent également la mise en œuvre des politiques convenues.

En cas de crise, le Comité politique et de sécurité joue un rôle central dans la définition de la réponse de l'Union à la crise, et il assure le contrôle politique et la direction stratégique de toute opération, appuyé par les avis et recommandations du Comité militaire assisté par l'état major pour les opérations militaires.

Le Comité militaire assure la direction de toutes les activités militaires dans le cadre de l'Union. Il est composé des chefs d'état-major des armées des États membres (CEMA), représentés par leurs délégués militaires à Bruxelles. Le président du Comité militaire est un officier général quatre étoiles, élu par les quinze CEMA et nommé par le Conseil pour une période de trois ans.

Le traité de Nice permet au Comité politique et de sécurité, sous certaines conditions, de prendre certaines décisions de mise en œuvre en matière de gestion de crises, lui facilitant ainsi l'exercice de sa fonction de contrôle politique et de direction stratégique des opérations.

La Présidence

Tous les six mois, un État membre assume la Présidence de l'Union européenne, et en cette qualité assure la présidence du Conseil européen, du Conseil de l'Union européenne ainsi que des organes chargés de la préparation des travaux (COREPER, Comité politique/Comité politique et de sécurité, comités ainsi que groupes de travail). La Présidence joue un rôle d'impulsion et de suivi. Elle représente l'Union dans les matières relevant de la PESC, notamment en conduisant le dialogue politique de l'Union avec les pays tiers. La responsabilité de la mise en œuvre des décisions prises dans le secteur de la PESC lui incombe. C’est à ce titre qu’elle exprime la position de l’Union dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales.

Dans ces missions, la Présidence est assistée par le Secrétaire général du Conseil/Haut Représentant pour la PESC, en association avec la Commission européenne. La Présidence peut aussi être assistée par l'État membre qui exercera la présidence suivante. Ces quatre acteurs sont couramment appelés la « Troïka ».

Le Secrétaire général du Conseil/Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune

Le traité stipule que le Secrétaire général du Conseil est aussi le Haut Représentant pour la Politique Étrangère et de Sécurité Commune. Parfois appelé « Monsieur PESC », le Haut Représentant assiste le Conseil en contribuant notamment à la formulation, à l’élaboration et à la mise en œuvre des décisions politiques et, le cas échéant, en agissant au nom du Conseil à la demande de la présidence, en conduisant le dialogue politique avec des tiers.

La désignation de Monsieur Javier Solana Madariaga démontre suffisamment que le Haut Représentant est « une personnalité ayant une stature importante sur le plan politique », une condition qu'avait posée le Conseil européen de Vienne en décembre 1998. Monsieur Solana assume également la fonction de Secrétaire général de l'Union de l'Europe occidentale (UEO), dont certaines fonctions vont être incorporées dans l'Union avant la fin de 2001.

Le Secrétaire général adjoint et le Secrétariat général du Conseil

Le Secrétaire général, M. Javier Solana, et le Secrétaire général adjoint, M. Pierre de Boissieu, dirigent le Secrétariat général du Conseil, qui assiste la Présidence et assure la préparation et le bon fonctionnement des travaux du Conseil à tous les niveaux.

La direction générale des relations extérieures (DG E), sous la direction de M. Robert Cooper, directeur général, couvre trois grands domaines: les relations économiques extérieures, les affaires géographiques et thématiques PESC, et la "structure politico-militaire" pour la politique en matière de sécurité et de défense. La DG E, hormis son un soutien à tous les travaux du Conseil et de ses organes, est chargée de la préparation, de la participation et du suivi du dialogue politique, ainsi que les relations de travail entre l'Union européenne et les organisations internationales dans les domaines de sa compétence. En particulier, les relations sont en train d'être renforcées avec les Nations Unies, l'Organisation pour la sécurité et coopération en Europe, l'OTAN et le Conseil de l'Europe.

Trois entités sont actuellement placées sous l'autorité directe du Haut Représentant: l'Unité de planification de la politique et d'alerte rapide (Unité politique), le Centre de situation conjoint (SITCEN) et l'état-major de l'UE.

L'Unité politique a été créée par une déclaration annexée au traité d'Amsterdam. Elle se compose de diplomates et de fonctionnaires mis à la disposition du Conseil par les États membres, la Commission et l'Union de l'Europe occidentale (UEO), ainsi que de fonctionnaires issus du Secrétariat général. Elle est structurée en six task forces spécialisées couvrant à la fois les questions régionales et horizontales. En vertu de la déclaration annexée au traité, ses tâches principales dans le domaine de la PESC sont les suivantes:

Outre ces tâches, l'Unité politique apporte un soutien direct au Haut Représentant, en termes d'action à mener, et son personnel fait au besoin office de point de contact entre les États membres qui les ont détachés et les institutions.

Le SITCEN, qui est composé de civils et de militaires, fournit en temps utile des évaluations et donne rapidement l'alerte en cas d'événements ou de situations susceptibles d'avoir des répercussions importantes pour la politique étrangère et de sécurité commune de l'UE. Il rend compte au Haut Représentant et aux organes compétents en matière de gestion de crises. Le SITCEN fait office de point de contact opérationnel 24 heures sur 24 pour le Haut Représentant et ses proches collaborateurs, ainsi que pour des centres de situation/cellules de crise similaires à l'intérieur et à l'extérieur de l'UE.

L'état-major de l'Union européenne (EMUE), composé d'experts militaires des États membres détachés auprès du Secrétariat général du Conseil, est un service directement rattaché au Haut Représentant. L'EMUE est dirigé par le Général de corps d'armée, M. Rainer SCHUWIRTH, directeur général. L'EMUE doit assurer l'alerte rapide, l'évaluation des situations et la planification stratégique pour les missions de gestion de crises, y compris l'identification des forces européennes nationales et multinationales, et mettre en œuvre les politiques et les décisions selon les directives du Comité militaire qu'il est chargé d'assister.

La Commission européenne

Le traité sur l'Union européenne stipule que la Commission européenne est pleinement associée aux travaux effectués dans le cadre de la PESC. Cette association est nécessaire pour assurer la cohérence de la PESC avec les relations économiques extérieures et la coopération au développement et l'aide humanitaire, qui sont des politiques communautaires dans lesquelles la Commission joue un rôle de première importance.

Le Président de la Commission se joint aux chefs d'État et de gouvernement au sein du Conseil européen. La Commission participe aux réunions du Conseil et de ses instances préparatoires ainsi qu'au dialogue politique avec les pays tiers. A l’instar des États membres ou du Haut Représentant, elle peut saisir le Conseil de toute question de politique étrangère et de sécurité et lui soumettre des initiatives. Cependant son droit d’initiative n'est pas exclusif comme c’est généralement le cas pour les politiques communautaires.

La Commission informe le Parlement européen, tout comme le fait la présidence, des développements de la PESC.

Les États membres

Les États membres se sont engagés dans le traité à appuyer activement et sans réserve la politique étrangère et de sécurité commune dans un souci de loyauté et de solidarité mutuelle. Chaque État membre peut saisir le Conseil de toute question de PESC et lui soumettre des propositions.

Les États membres veillent à la conformité de leurs politiques nationales avec les positions communes. Dans les enceintes internationales, ils soutiennent ces positions communes, généralement défendues par la Présidence. Ils tiennent informés les États membres qui ne participent pas aux travaux des organisations et conférences internationales de toute question présentant un intérêt commun.

Ils s'engagent à soutenir les actions communes. Leurs services diplomatiques à l'étranger coopèrent pour assurer le respect et la mise en œuvre des positions et des actions communes.

Le Secrétariat du Conseil, la Commission et les capitales des États membres sont reliés en permanence par un système de communications protégé qui leur permet d'échanger des messages et de procéder à des consultations. Les pays candidats à l'adhésion sont également reliés au Secrétariat du Conseil par un réseau informatique protégé.

Les représentants spéciaux

Le traité habilite le Conseil à nommer des représentants spéciaux auxquels sont conférés des mandats en liaison avec des questions politiques particulières. Ils agissent sous l'autorité et la direction opérationnelle du Haut Représentant pour la PESC. L'Union compte actuellement six représentants spéciaux: M. Miguel Ángel Moratinos (Proche-Orient), M. Aldo Ajello (Grands Lacs africains), M. Erhard Busek (coordinateur du pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est), M. Alexis Brouhns (ancienne République yougoslave de Macédoine), Lord Ashdown (Bosnie-Herzégovine) et M. Fransesc Vendrell (Afghanistan). En vertu du traité de Nice, les représentants spéciaux sont nommés à la majorité qualifiée.

Les instruments de la PESC

Le traité dote la PESC de plusieurs instruments : les positions communes, les actions communes, les décisions et la conclusion d'accords internationaux. En outre, les stratégies communes impliquent et facilitent le recours à des instruments PESC. Les déclarations et les contacts avec les pays tiers demeurent en outre des moyens diplomatiques importants de la PESC. La PESC utilise ainsi certains instruments spécifiques : elle ne connaît pas d'instruments juridiques tels que les 'directives' ou les 'règlements' existant pour les politiques communautaires.

Les stratégies communes

Les stratégies communes sont décidées par le Conseil européen, sur recommandation du Conseil, dans des domaines où les États membres ont des intérêts importants. Chaque stratégie précise les objectifs, la durée et les moyens que devront fournir l’Union et les États membres. Le Conseil les met en œuvre en arrêtant notamment des actions et des positions communes à la majorité qualifiée (ceci ne s'applique cependant pas aux questions ayant des implications militaires ou de défense, car dans ce domaine les décisions se prennent toujours à l'unanimité). Si un membre du Conseil souhaite s’opposer à une de ces décisions pour des raisons de politique nationale importante, le Conseil peut en appeler au Conseil européen. Ce dernier tranche alors la question à l’unanimité.

Jusqu'à présent, le Conseil a adopté trois stratégies communes : à l'égard de la Russie, l'Ukraine et la Région méditerranéenne.

Les positions communes

Le Conseil peut adopter des positions communes qui définissent la position de l’Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique, par rapport à un État tiers ou lors d’une conférence internationale par exemple. Les États membres veillent alors à ce que leurs politiques nationales soient en accord avec la position commune. Les pays qui sont candidats à l'adhésion à l'UE peuvent se rallier aux positions communes.

Les actions communes

Le Conseil adopte des actions communes lorsque certaines situations nécessitent une action opérationnelle engageant les États membres de l’Union européenne. Chaque action fixe les objectifs, la portée, les moyens à mettre à la disposition de l’Union, les conditions de mise en œuvre ainsi que sa durée (si nécessaire).

Les décisions

Dans le cadre de la PESC, le Conseil peut aussi adopter des décisions qui, comme les positions communes et les actions communes, ont une valeur contraignante pour les États membres.

La conclusion d’accords internationaux

Lorsqu'il est nécessaire de conclure un accord avec un ou plusieurs États ou organisations internationales dans le domaine de la PESC, le Conseil peut autoriser la présidence à engager des négociations. Durant ces négociations, la présidence est assistée par le Secrétariat général et, le cas échéant, par la Commission. Ces accords sont ensuite conclus par le Conseil à l'unanimité sur recommandation de la présidence.

Le traité stipule cependant qu'aucun accord ne lie un État membre dont le représentant au Conseil déclare qu'il doit se conformer à ses propres règles constitutionnelles. Les autres membres du Conseil peuvent convenir que l'accord leur est applicable à titre provisoire. De plus, une déclaration annexée au traité mentionne qu'un tel accord ne peut entraîner de transfert de compétence des États membres à l'Union européenne. Certains accords peuvent être conclus à la majorité qualifiée. Les accords lient les institutions de l'Union.

Les déclarations

Les déclarations expriment publiquement une position, une demande ou une attente de l'Union européenne par rapport à un pays tiers ou à une question internationale. Cet instrument souple permet de réagir très rapidement à l'irruption d'incidents dans une partie du monde et d'énoncer le point de vue de l'Union. Elles sont intitulées « Déclaration de l'Union européenne » lorsque le Conseil se réunit et se prononce sur une question internationale, ou « Déclaration de la Présidence au nom de l'Union européenne » lorsque le Conseil ne se réunit pas.

Les contacts avec les pays tiers

Les contacts avec les pays tiers s'opèrent principalement par des réunions de « dialogue politique » et par des « démarches ». L'Union européenne entretient un dialogue politique avec un très grand nombre de pays ou de groupes de pays sur des questions de politique internationale. Ces réunions, plus de 200 chaque année, s'opèrent à tous les niveaux : chefs d'État, ministres, directeurs politiques, hauts fonctionnaires, experts. L'Union européenne y est représentée soit par la Présidence assistée par le Haut Représentant pour la PESC, soit par le Haut Représentant seul à la demande de la Présidence, soit par la Troïka (Présidence assistée par le Haut Représentant pour la PESC et la Commission, et le cas échéant la Présidence suivante), soit encore (dans un nombre limité de cas) par les délégués des États membres et le représentant de la Commission. Les démarches, de caractère confidentiel, sont entreprises auprès de pays tiers par la Présidence ou la Troïka, au nom de l'Union européenne. Elles visent généralement à régler avec cet État des questions de droits de l'homme, de démocratie, d'action humanitaire.

 

IV. L'EFFICACITÉ DE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE SÉCURITÉ COMMUNE?

La politique étrangère et de sécurité commune doit être compatible avec d'autres politiques et disposer d'un processus décisionnel efficace.

Cohérence

La cohérence dans le domaine PESC est assurée à double titre.

Premièrement, le traité sur l'Union européenne fournit un cadre, des moyens, des méthodes et des modes de travail pour mettre en œuvre la PESC, tout en la gardant à l'intérieur du cadre institutionnel unique, c'est-à-dire celui qui existait déjà dans la sphère d'action communautaire. Le fait que la Commission soit pleinement associée aux travaux de la PESC renforce cette coordination.

Deuxièmement, il appartient au Conseil européen, en énonçant les lignes directrices du développement de l'Union, d'assurer la cohérence de la PESC par rapport aux politiques communautaires (dont notamment les relations économiques extérieures et la politique de coopération au développement), lesquelles sont menées sous la responsabilité de la Commission.

Efficacité du processus décisionnel

Dans la PESC, les décisions se prennent en général à l'unanimité. Or, ceci signifie qu'un État membre peut bloquer l'adoption d'un texte. Le traité comporte cependant plusieurs mesures permettant de surmonter cet obstacle. Alors que l'unanimité demeure la règle et qu'elle est obligatoire pour l'adoption de décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense, trois possibilités existent pour faciliter la prise de décision :

  1. "l'abstention constructive": Un État membre, peut, au moment de l'adoption d'une décision, assortir son abstention d'une déclaration formelle. Dans ce cas, il n'est pas tenu d'appliquer la décision mais il accepte que la décision engage l'Union;
  2. le recours à la majorité qualifiée: lors de l'adoption d'une décision à la majorité qualifiée, un État peut cependant invoquer des raisons de politique nationale importantes, qu'il expose, pour s'opposer à l'adoption du texte. Il n'est alors pas procédé au vote. Le Conseil peut, à la majorité qualifiée, saisir le Conseil européen en vue d'une décision à l'unanimité. Il est important de noter enfin que la majorité qualifiée dans le secteur de la PESC est, en quelque sorte, une "majorité qualifiée renforcée": les délibérations sont acquises lorsque 62 voix exprimant le vote favorable d'au moins dix membres sont recueillies;
  3. la coopération renforcée entre plusieurs États Membres: lorsque les objectifs de l'Union et de la Communauté ne peuvent pas être atteints par l'ensemble des États Membres, ceux qui sont en mesure de le faire (au minimum huit États Membres) peuvent établir entre eux une coopération "renforcée". Dans le domaine de la PESC, cette coopération peut porter uniquement sur la mise en œuvre d'une action commune ou d'une position commune, sur des initiatives en matière d'armement et sur des initiatives dans le domaine de la sécurité et de la défense contribuant à l'acquisition de capacités de gestion de crise.

La voie à suivre: propositions du Haut Représentant pour la PESC pour une politique étrangère plus efficace

S'adressant au groupe de travail "Action extérieure" de la Convention européenne le 15 octobre 2002, M. Solana a formulé les propositions ci-après.

  1. Représentation: le Conseil devrait déléguer la représentation extérieure au Haut Représentant, le cas échéant en collaboration avec le Commissaire chargé des relations extérieures.
  2. Initiative: le Haut Représentant devrait se voir accorder un droit de proposition à part entière. Ces propositions, en particulier dans le cadre de la gestion des crises, devraient couvrir la possibilité et la capacité de mobiliser toute la gamme des instruments dont disposent la Communauté et les États membres, de l'aide humanitaire à la police, de l'observation des élections aux ressources militaires. Diverses raisons plaident en faveur d'un recours accru à des propositions conjointes du Haut Représentant et de la Commission.
  3. Présidence du Conseil: il faut que le Conseil "Relations extérieures" dispose d'une présidence permanente. Nombre d'objectifs relevant des propositions des points 1 et 2 ci-dessus pourraient être atteints si - comme cela a souvent été proposé - le Haut Représentant devait être désigné pour assurer cette présidence permanente. Cela simplifierait considérablement le fonctionnement de la représentation extérieure et cela impliquerait nécessairement un droit d'initiative ou de proposition, sans préjudice de la fonction d'organisation et de direction des travaux du Conseil. Qui plus est, cela assurerait en fait (sinon en droit) une meilleure planification et davantage de cohérence dans la préparation des initiatives politiques, y compris quand il s'agit de mobiliser les moyens et les ressources des États membres et de la Commission.
  4. Vote: l'unanimité à 25 membres (voire davantage) sur la moindre question relevant de la PESC rendra les prises de décision très difficiles. L'UE doit réfléchir très sérieusement à la façon d'étendre les possibilités actuelles de vote à la majorité, tout en prenant pleinement en compte les intérêts et la situation particulière de chaque État membre. Elle devrait aussi se pencher sur la question de l'abstention constructive et de la coopération renforcée.
  5. Ressources diplomatiques: la mise en commun pragmatique des ressources devrait permettre à l'UE de faire un meilleur usage de vastes ressources disponibles (ministères des affaires étrangères nationaux, ambassades des États membres, services et délégations de la Commission) pour atteindre les objectifs globaux de la politique étrangère européenne. Il est apparu que l'Unité politique est non seulement un instrument utile en temps que tel, mais qu'elle constitue aussi un lien ou un pont essentiel entre les États membres, le Conseil et le Haut Représentant. La réunion d'éminents diplomates nationaux détachés par leur capitale et de fonctionnaires permanents du Secrétariat général du Conseil et de la Commission est une occasion inestimable pour échanger des idées et des informations et pour établir des relations de confiance. Pareille mise en commun pragmatique des ressources crée les conditions pour la création d'un "ministère européen des affaires étrangères" à un rythme et selon des modalités qui conviennent aux États membres.

 

 



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