Réf. GRIP DATA:

G2059

Date d'insertion:

18/06/03

 

Sommet Défense du 29 avril 2003 à Bruxelles : 
Sommet ambitieux ou non-événement ?

par Valérie Peclow, chargée de recherche au GRIP

 

A l’issue de la réunion initiée par la Belgique qui s’est tenue à Bruxelles le 29 avril 2003, les chefs d’Etat et de gouvernement d’Allemagne, de France, du Luxembourg et de Belgique ont adopté un document sur l’avenir de la défense européenne[1]. Les propositions qu’il présente ont été soumises à la Convention européenne lors de la réunion des ministres des Affaires étrangères européens le 9 mai à Rhodes, et devraient être discutées lors du Conseil européen des 20 et 21 juin à Thessalonique.

Ce sommet à quatre relevait, selon les termes du premier ministre belge G. Verhofstadt, d’ « un niveau élevé d’ambition »[2]. Il devait, selon le président français J. Chirac, « permettre à l’Europe de la Défense de faire un saut qualitatif »[3].

S’agissait-il réellement d’un « Sommet ambitieux et contesté » comme le titrait La Libre Belgique le jour même[4] ou d’un « Sommet des pralines » selon les termes ironiques de grands journaux allemands pour lesquels il s’agissait surtout d’un événement à usage interne en période électorale belge[5]?

 

 

Le contenu

 

Tout en insistant sur l’importance du partenariat transatlantique comme « condition nécessaire de la sécurité et de la paix mondiale » et du rôle de l’OTAN comme « fondement de la sécurité collective de ses membres », les quatre Etats présents expriment leur volonté de franchir une nouvelle étape dans la construction de l’Europe de la Sécurité et de la Défense.

 

Ils proposent d’intégrer dans le Traité constitutionnel les 6 principes suivants :

 

  1. La possibilité de conduire des coopérations renforcées en matière de défense ;

  2. Une clause de solidarité et de sécurité commune liant tous les Etats membres de l’UE et permettant de faire face aux risques de toute nature envers l’UE ;

  3. La possibilité pour les Etats membres de souscrire des obligations supplémentaires dans le cadre d’une coopération renforcée sans engagement des tierces parties ;

  4. La reformulation des tâches de Petersberg permettant à l’UE d’utiliser des moyens civils et militaires afin de prévenir les conflits, gérer des crises y compris les missions les plus exigeantes  ;

  5. La création d’une Agence européenne de développement et d’acquisition de capacités militaires visant à augmenter les capacités militaires européennes et à renforcer l’interopérabilité et la coopération entre les forces armées des Etats membres ;

  6. La création d’un collège européen de sécurité et de défense afin de favoriser le développement et la diffusion d’une culture de sécurité européenne.

 

Les Quatre envisagent également un concept d’ « Union Européenne de Sécurité et de Défense » (UESD) ouverte à tous les Etats membres actuels et futurs de l’UE. Les participants à l’UESD pourront progresser plus rapidement dans le renforcement de leur coopération en matière de défense.

 

Les Etats participant à l’UESD pourront progresser plus rapidement dans le renforcement de leur coopération en matière de défense et notamment :

 

-          s’engager à se porter secours et assistance face aux risques de toute nature

-          harmoniser leurs positions sur les questions de sécurité et de défense

-          coordonner leurs efforts en matière de défense

-          développer leurs capacités militaires

-          augmenter leurs efforts en matière de sécurité et de défense, particulièrement en ce qui concerne les investissements en équipements militaires

 

Plus précisément, la participation à l’UESD impliquera :

 

-          la participation à des programmes européens d’équipement majeurs

-          le renforcement de l’efficacité des capacités militaires européennes par la spécialisation et la mise en commun des moyens et des capacités

-          le renforcement de la mise en commun des moyens en matière de formation des officiers, d’exercice, d’engagement et de logistique

-          la disponibilité à contribuer à des opérations de maintien de la paix sous l’égide des Nations Unies

 

Source : Europe/Document n°2316, 01/05/03

 

 

Sept mesures concrètes sont adoptées ayant pour objectif le renforcement des capacités de défense européenne et s’inscrivant dans la perspective d’une participation commune à des opérations conduites dans le cadre de l’UE ou de l’OTAN. Il s’agit de :

 

1.       Développer une capacité européenne de réaction rapide

Pour améliorer la capacité européenne de réponse rapide, les Quatre vont créer, autour de la brigade franco-allemande, une capacité de départ dans laquelle seront intégrés des éléments commandos belges et des éléments de reconnaissance luxembourgeois. Cette capacité européenne de réaction rapide pourra être renforcée par des troupes d’autres Etats intéressés et sera disponible pour des opérations européennes, des opérations de l’OTAN ainsi que des opérations conduites par l’Union européenne sous l’égide des Nations unies.

 

2.       Créer un commandement européen de transport aérien stratégique

Ce commandement sera créé au plus tard en juin 2004 et disponible pour des opérations européennes et de l’OTAN.

Les Quatre envisagent de créer une unité commune de transport aérien stratégique et de la subordonner au commandement européen de transport aérien stratégique. La création d’un commandement commun pour le transport stratégique (air, mer et terre) sera étudiée avec les Etats intéressés.

 

3.       Mettre en place une capacité européenne de protection NBC (nucléaire-biologique-chimique) conjointe assurant la protection des populations civiles et des troupes déployées dans des opérations européennes.

 

4.       Créer un système européen d'aide humanitaire d’urgence, en liaison avec la Commission et ECHO, permettant à l’UE d’associer des moyens civils et militaires pour dépêcher dans les 24 heures une première aide humanitaire d’urgence.

 

5.       Mettre sur pied des centres européens de formation pour les équipages d’A400M et d’hélicoptères; rapprocher les cursus de formation des pilotes des armées de l’air ainsi que les cursus de formation à la mer des officiers de marine (dans la perspective de la création d’une flotte-école européenne).

 

6.       Créer un noyau de capacité collective de planification et de conduite d’opérations

 

Dans le cadre d’opérations menées par l’UE sans recours aux moyens et capacités de l’OTAN, il serait ouvert à tous les Etats membres et permettrait d’établir des arrangements de liaison avec ses homologues nationaux. Dans le cadre d’opérations de l’UE recourrant aux moyens et capacités de l’OTAN, il établirait des arrangements de liaison avec le SHAPE. La décision concernant la création d’une telle capacité pourrait être prise d’ici la fin de l’année avec l’ensemble des pays intéressés en vue de sa mise en place à l’été 2004 à Tervuren.

 

7.       Etablir un quartier-général multinational déployable pour des opérations conjointes et qui serait basé sur des quartiers-généraux déployables existants. Il est prévu que les quatre ministres de la Défense entreprennent les démarches nécessaires pour la réalisation de cet objectif pour 2004 au plus tard.

 

Un accueil mitigé

Les Etats participants au sommet des Quatre correspondent au noyau dur des opposants à la guerre menée en Irak par les Etats-Unis et le Royaume-uni. S’agissait-il d’aller vers une réconciliation avec les belligérants anglo-saxons depuis la chute de Bagdad ? Ou au contraire d’une volonté de développer le même type de moyens – essentiellement militaires – pour être pris en compte lors de crises comparables ? Plusieurs paragraphes de la déclaration finale sont en tout cas consacrés à rassurer l’OTAN et les Etats-Unis que ce sommet ne va pas à l’encontre de leurs intérêts et n’entraînera pas de duplication avec les instruments de l’Alliance atlantique. G. Verhofstadt insistait dans ce sens avant la rencontre :« Nous avons des points de vue différents avec les Etats-Unis, mais nous défendons les mêmes valeurs en matière de démocratie et de droits de l’homme, et c’est pour renforcer ces valeurs que nous avons besoin de renforcer le pilier européen »[6].

Certains membres de l’Alliance atlantique, les plus nombreux, exprimaient leur inquiétude quant à un dédoublement des ressources et des structures - en particulier du noyau collectif de planification existant au sein de l’OTAN - accessibles selon les « Accords de Berlin + »[7] aux Européens dans le cas où l’OTAN en tant que telle ne voudrait pas intervenir.

Cette réunion a été jugée déplacée par plusieurs pays. Les Pays-Bas, l’Italie, l’Espagne et le Royaume-uni estiment que la priorité est plutôt de renouer des liens transatlantiques mis à mal par la crise irakienne. Les ministres de la Défense britannique et espagnol ont critiqué vivement une « initiative isolée ». Madrid rappelait d’ailleurs qu’elle ne méritait pas le qualificatif d’ « européenne » puisqu’elle n’émanait pas des institutions de l’Union Européenne. Le Haut Représentant européen, J. Solana, la Présidence grecque, la Commission européenne étaient en effet absents de ce sommet[8].

Les plus critiques sont les Etats-Unis et la Grande Bretagne, qui considèrent les propositions du mini-sommet comme inutiles et accentuant les divisions actuelles. L’administration américaine estime quant à elle que l’Europe a besoin d’un meilleur armement plutôt que de nouvelles structures de commandement. Colin Powell, le Secrétaire d’Etat américain, déclarait à ce propos : « Nous n’avons pas besoin de davantage de quartiers généraux. Nous avons besoin de davantage de capacités et d’un renforcement de la structure et des forces existantes, avec l’équipement nécessaire »[9].

Par contre, quelques membres de l’Alliance atlantique ont accueilli très positivement l’initiative comme un moyen de « renforcer l’identité européenne de sécurité et de défense » au sein de l’OTAN ainsi que le « pilier européen de l’Alliance »[10]. Les gouvernements grec et portugais ont affiché leur soutien à l’initiative belge[11], tandis que le Haut Représentant européen, J. Solana, déclarait : « si cette rencontre amène les pays à mieux gérer leurs dépenses en matière de défense, et que cela entraîne les autres à faire de même, ce serait une très bonne chose pour l’ensemble de l’Union européenne »[12].  

La  Commission, sans y participer, a énoncé son soutien à la réunion de Bruxelles, et n’estime pas quant à elle, qu’il s’agit là de construire des structures concurrentes de l’OTAN[13].

Les propositions des Quatre peuvent donc être perçues comme une réaction constructive face au constat des profondes divisions des gouvernements de l’UE et des Etats candidats lors de la crise irakienne[14]. Les dissensions entre partisans et adversaires de la politique de Washington soulignent d’ailleurs la nécessité pour l’UE de donner corps à sa politique étrangère et de sécurité commune.

 

Quels réels apports?

1.       A propos des principes

La formulation par les Quatre de principes à intégrer dans le Traité constitutionnel[15] demeurent paradoxalement floues alors que la plupart sont déjà discutées plus avant dans le cadre de la préparation de la Constitution européenne[16].

§         Une clause de solidarité

La clause de solidarité reprise dans la déclaration invoquant des « risques de toute nature » est-elle à rapprocher du sens de l’article 5 du Traité de Bruxelles d’un engagement à une défense commune[17] ? Ou plutôt d’un engagement des Etats membres à une assistance mutuelle contre une attaque terroriste ?

S’il s’agit d’une question sensible pour les Etats neutres ainsi que pour ceux qui veulent à tout prix éviter une quelconque compétition avec l’OTAN, il ne s’agit pas d’un débat neuf et il est fort probable que la Constitution en préparation annexe une clause de solidarité que les Etats membres choisiront de ratifier ou pas.

Formulation de la clause de solidarité dans le projet d’articles du Traité constitutionnel sur l’action extérieure

« En application du principe de solidarité, l’Union mobilise tous les instruments à sa disposition, y compris les moyens militaires pour :

  • prévenir la menace terroriste

  • protéger les institutions démocratiques et la population civile d’une éventuelle attaque terroriste

  • porter assistance à un État membre sur son territoire à la demande de ses autorités politiques dans le cas d’une attaque terroriste. »

Il prévoit également sa mise en œuvre comme suit :

« Sur base d’une proposition conjointe du Ministre des Affaires étrangères et de la Commission, le Conseil adopte des actes définissant un cadre pour la mise en œuvre de la clause de solidarité (…). Ces actes sont adoptés conformément aux dispositions pertinentes de la Constitution. Si un État membre fait l’objet d’une attaque terroriste, les autres États membres lui portent assistance à la demande de ses autorités politiques. A cette fin, les États membres se coordonnent au sein du Conseil. Dans le cadre du présent article, le Conseil est assisté par le Comité Politique et de Sécurité et par le Comité permanent de sécurité intérieure, qui lui présentent, le cas échéant, des avis conjoints. Afin de permettre à l'Union d'agir d'une manière efficace, le Conseil européen, sur base d'un rapport du Conseil, procède à une évaluation régulière des menaces auxquelles l'Union est confrontée. »

Source : site de la Convention : http://european-convention.eu.int  

   

§      La reformulation des tâches de Petersberg

Il est certainement important de redéfinir et de repréciser les missions de Petersberg dont le contenu est l’objet d’interprétations différentes de la part des Etats membres de l’Union[18]. Si la déclaration du sommet des Quatre se contente de demander une discussion sur le sujet, le projet de texte de la Convention propose quant à lui:

« Les missions (…) dans lesquelles l’Union peut déployer des moyens militaires et civils, incluent les actions conjointes en matière de désarmement, les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de conseil et d’assistance en matière militaire, les missions de prévention de conflits et de maintien de la paix, les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix, les actions de soutien à la demande d’un État tiers dans la lutte contre le terrorisme, les opérations de stabilisation à la fin des conflits. »

 

§      La création d’une Agence européenne de développement et d’acquisition de capacités militaires

Cette agence est un projet qui avait déjà été suggéré par la Présidence grecque de l’Union[19] et qui se retrouve également dans l’ébauche de la Constitution qui envisage l’ensemble de ses missions et les modalités de sa mise en activité.  

 

Le projet de texte de constitution prévoit une Agence européenne d'armement et de recherche stratégique ayant pour mission de :

  • contribuer à identifier les objectifs de capacités militaires des États membres et à évaluer le respect des engagements de capacités souscrits par les États membres

  • promouvoir une harmonisation des besoins opérationnels et l’adoption de méthodes d'acquisition performantes et compatibles

  • proposer des projets multilatéraux pour remplir les objectifs en termes de capacités militaires, et assurer la coordination des programmes exécutés par les États membres et la gestion de programmes de coopération spécifiques

  • soutenir la recherche en matière de technologie de défense, coordonner et planifier des activités de recherche conjointes et des études de solutions techniques répondant aux besoins opérationnels futurs

  • contribuer à identifier, et le cas échéant mettre en œuvre, toute mesure utile pour renforcer la base industrielle et technologique du secteur de la défense et pour améliorer l’efficacité des dépenses militaires. 

Il précise également que l'Agence est ouverte à tous les États membres qui souhaitent y participer. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, adopte une décision définissant le statut, le siège et les modalités de fonctionnement de l'Agence. Ceux-ci doivent tenir compte du degré de participation effective dans les activités de l’Agence. Des groupes spécifiques sont constitués à l'intérieur de l'Agence rassemblant des États membres qui mènent des projets conjoints. 

Source : site de la Convention : http://european-convention.eu.int 

Des coopérations de cette nature existent déjà notamment à travers l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armement (OCCAR)[20] ou l’Organisation de l’Armement de l’Europe Occidentale (OAEO)[21]. C’est essentiellement le manque d’engagement politique des Etats qui a empêché jusqu’à présent la transformation de l’OCCAR ou de l’OAEO en une véritable agence d’armement.

 

2.  A propos des initiatives concrètes

Les initiatives concrètes énumérées dans la Déclaration des Quatre mériteraient d’être précisées : comment la capacité européenne de protection NBC conjointe serait-elle organisée, quels avantages le système européen d'aide humanitaire d’urgence apporterait-il par rapport à d’autres instruments existants et comment fonctionnerait-il? Il semble y avoir néanmoins entente entre les Etats membres sur ces propositions de base.

 

La création d’une capacité de réaction rapide à disposition de l’UE ou de l’OTAN a reçu un accueil favorable parmi les Etats membres qui considèrent qu’elle pourrait en effet renforcer la Force de Réaction Rapide de l’UE[22].

 

L’idée d’un commandement européen de transport aérien stratégique rencontre une certaine opposition - surtout britannique – qui pose essentiellement la question de sa plus-value par rapport aux mécanismes de coordination existants tels que la Cellule Européenne de Coordination de Transport Aérien.

La proposition la plus « inquiétante » pour les Etats membres les plus atlantistes concerne la création d’un noyau de capacité collective de planification et de conduite d’opérations pour l’UE. Il s’agirait en pratique d’installer un quartier général à Tervuren d’ici à l’été 2004. Selon ses détracteurs, la création d’un tel quartier général entrerait en concurrence avec d’autres quartiers généraux nationaux pouvant être utilisés pour des opérations conduites par l’UE. Intervenant à un moment particulièrement difficile des relations transatlantiques, il y a peu de chance de parvenir à court terme à un consensus sur cette question.

 

 

En conclusion

Ce sommet intervient à un moment difficile des relations transatlantiques. La guerre menée par les Etats-unis en Irak a placé l’UE et l’OTAN dans une situation délicate mettant à nu les divergences internes entres alliés face au souhait de Washington de s’affranchir des mécanismes internationaux de sécurité. Cette crise, tout en soulignant la nécessité pour l’UE de donner corps à sa politique étrangère et de sécurité commune, crée une atmosphère peu propice à de réelles avancées sur ces questions sensibles. 

Exception faite de l’idée d’une capacité européenne de planification collective, rien ne semble d’ailleurs bien neuf parmi les initiatives énumérées par les Quatre à Bruxelles.

Certaines coopérations renforcées existent déjà, dans le domaine de l’armement (OCCAR, OAEO) comme dans le cadre opérationnel (EUROCORPS), et sont sous-employées essentiellement par manque de volonté politique. La plupart des idées énoncées sont déjà en discussion au sein de la Convention et les propositions les plus originales, également les plus controversées, recevront dans le contexte actuel peu de support parmi les Etats membres de l’UE.

Pas de calendrier prévu, ni d’objectifs chiffrés dans la déclaration finale qui reste définitivement floue mais qui a cependant le mérite d’exprimer le désir de relancer l’idée d’un noyau dur dans la construction d’une politique européenne commune de sécurité et de défense. 



[1] Conclusion du sommet entre la France, l’Allemagne, la Belgique et le Luxembourg consacré à la défense le 29 avril 2003 à Bruxelles, Europe/Document n°2316, 01/05/03

[2] Nouvelles atlantiques n° 3474 du 30/04/03

[3] Nouvelles atlantiques n° 3474 du 30/04/03

[4] La Libre Belgique du 29/04/03

[5] Voir à ce propos La Libre Belgique du 29/04/03

[6] Nouvelles atlantiques n° 3474 du 30/04/03.

[7] Les arrangements de « Berlin + » ont été adoptés en février 2003 par l’OTAN et l’UE.

[8] Voir Le Soir des 30/04 et 01/05/03.

[9] Colin Powell devant la Commission des relations extérieures du Sénat, cité dans les  Nouvelles atlantiques n°3475, 07/05/03.

[10] Conseil permanent de l’OTAN du 30/04/2003 rapporté par les Nouvelles atlantiques du 07/05/03.

[11] Le Vif/L’Express, 04/04/03 et Le Monde du 06/05/03.

[12] International Herald Tribune du 29/04/03

[13] International Herald Tribune, 29/04/03

[14] Lettre des huit pays d'Europe pour un front uni face à l'Irak, 30 janvier 2003, www.grip.org/bdg/g2026.html.

[15] Les travaux de la Convention préparant le Traité constitutionnel devraient s’achever en juin 2003 et les décisions relatives au contenu du Traité devraient être prises lors de la prochaine conférence intergouvernementale en 2004.

[16] Voir à ce propos les articles « The Convention without closure » de Catriona Gourlay,  et « The Defense Mini Summit : Deepening Divisions or Enhancing Co-operation ? » de Catriona Mace in European Security Review, n°17, mai 2003

[17] Une telle clause existe déjà à travers l’UEO et l’OTAN

[18] Voir à ce propos « L’Europe et la gestion militaire des crises : des instruments pour quelles missions », V. Peclow in L’Union Européenne et la Prévention des conflits, Les Rapports du GRIP n°2, février 2002.

[19] Le Vif/L’Express, 04/04/03

[20] La France, l’Allemagne, l’Italie, le Royaume-Uni font partie de l’OCCAR et seront rejoints sous peu par la Belgique.

[21] Les Etats participants à l’OAEO sont : l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l’Italie, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République tchèque, le Royaume-Uni, la Suède et la Turquie.

[22] « L’objectif d’Helsinki » prévoit pour fin 2003 la constitution d’une force de réaction rapide de 60.000 hommes mobilisables en deux mois pour une durée d’un an.

 



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