Note d'Analyse

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Réf. GRIP DATA : G2005

Date d'insertion : 24/07/2002


La politique européenne de sécurité et de défense au Conseil européen des 21 et 22 juin 2002 : timides avancées sous le soleil de Séville

par Françoise Donnay, chargée de recherche au GRIP

 

Le Conseil européen des 21 et 22 juin 2002 s’est consacré essentiellement à la politique d’immigration et d’asile, comme le souhaitait la présidence espagnole. Quelques progrès en matière de politique européenne de sécurité et de défense (PESD) ont tout de même été engrangés.

 

1. Les résultats de Séville et de la présidence espagnole [i]

Le dossier du terrorisme figurait de nouveau parmi les priorités : une Déclaration sur la contribution de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) à la lutte contre le terrorisme a été ainsi adoptée.[ii] Le rapport de la présidence espagnole concernant la PESD a été approuvé[iii], le futur rôle de l’Union européenne pour la relève des Nations unies en Bosnie-Herzégovine et de l’OTAN en Macédoine s’est précisé. Des accords de coopération en matière de gestion des crises ont été conclus avec la Russie, l’Ukraine et le Canada, tandis que l’on s’est félicité des progrès réalisés depuis Laeken quant à l’opérationnalité de la PESD et au développement des capacités civiles de gestion des crises.

1.1. La contribution de la PESC et de la PESD à la lutte contre le terrorisme

Lutter efficacement contre le terrorisme requiert une approche coordonnée et interdisciplinaire incorporant toutes les politiques de l’Union, y compris la PESC et la PESD. La Déclaration souligne les progrès accomplis dans l’intégration de la lutte contre le terrorisme dans tous les aspects de la politique extérieure de l’Union et rappelle la nécessité de consacrer davantage d’efforts à la prévention des conflits.

Dans les relations avec les tiers, la lutte contre le terrorisme devrait se trouver systématiquement sur l’agenda : il faut en effet renforcer la coalition internationale contre le terrorisme avec les alliés traditionnels comme les Etats-Unis ainsi qu’avec les organisations internationales. Il faut aussi, dans le dialogue politique avec les pays tiers, mettre l’accent sur la non-prolifération et la maîtrise des armements, ainsi que sur la lutte contre le terrorisme, notamment en promouvant les droits de l’homme et la démocratie. Les accords avec les pays tiers doivent ainsi inclure des clauses anti-terrorisme ; l’attitude de ces pays envers le terrorisme est déterminante pour l’Union européenne, qui peut réévaluer ses relations avec ceux-ci et agir en conséquence, y compris en termes d’aide financière.

Dans la Déclaration, les Etats membres se félicitent également des progrès réalisés dans la mise en œuvre de la politique européenne de sécurité et de défense. La thèse suivante est défendue : en favorisant la stabilité dans des pays tiers, et notamment en renforçant les capacités locales de maintien de l’ordre ainsi que les normes en la matière, l’UE contribue à priver les organisations terroristes de la possibilité de s’enraciner dans ces pays.

Pour cela, selon la Déclaration, les Etats membres doivent développer leurs capacités militaires et civiles de gestion des crises, aptes à répondre aux défis présents et futurs ; renforcer les mécanismes d’échange de renseignements et recourir davantage à l’évaluation des situations et aux rapports d’alerte rapide, en se fondant sur un maximum de sources différentes ; et veiller à ce que les forces déployées dans le cadre d’opérations de gestion de crises dans des pays tiers ne soient pas victimes d’attentats terroristes. 

1.2. Bientôt des opérations de gestion de crises dirigées par l’UE

En accord avec les autorités de Bosnie-Herzégovine, l’Union a pris la décision de mener dès le 1er janvier 2003 une mission de police (MPUE) pour assurer la relève des Nations unies. Il s’agit de la première décision du genre.

L’Union a également déclaré qu’elle était disposée à prendre la relève de l’OTAN en République de Macédoine : après les élections et sur demande du gouvernement de ce pays, elle pourrait assumer la responsabilité d’une opération de gestion de crise. Pour ce, il faut que soient mis en place les arrangements permanents sur la coopération entre l’Union européenne et l’OTAN (« Berlin plus »). Le Conseil européen a demandé au Secrétaire général / Haut représentant et aux instances compétentes de l’Union de se lancer activement dans les travaux préparatoires que cela exige.

1.3. Opérationnalité de la PESD : développement des capacités

En ce qui concerne les capacités militaires,  la mise en œuvre du « Plan d’action européen sur les capacités » (PAEC) est en cours depuis février 2002 ; les aspects qualitatifs et quantitatifs de ces capacités ont été affinés ; des progrès substantiels ont été accomplis dans la définition des modalités de fonctionnement du « Mécanisme de développement des capacités » (MDC) ainsi qu’en ce qui concerne l’interface entre l’UE et l’OTAN.

La coopération en matière d’armement a fait l’objet de diverses réunions pendant la présidence espagnole ; la réflexion concernant l’approvisionnement et le financement des capacités se poursuivra également dans le cadre du PAEC.

En matière de capacités civiles, les engagements pris par les Etats membres ont dépassé l’objectif fixé à Göteborg, à savoir être en mesure de fournir d’ici à 2003 jusqu’à 200 agents chargés des opérations de gestion de crise dans le domaine de capacités d’Etat de droit. Signalons également les progrès accomplis dans la mise en oeuvre du plan d’action en matière de police.

1.4. Modifications structurelles et procédurales

Le Conseil européen a transformé l’ancien Conseil « Affaires Générales » en Conseil « Affaires générales et relations extérieures ». Ce Conseil soit préparera et fera le suivi du Conseil européen, soit traitera de l’action extérieure de l’Union, à savoir la PESC, la PESD, le commerce extérieur, la coopération au développement et l’aide humanitaire.

Le développement du « Centre de situation conjoint » se poursuit : sa capacité à analyser et utiliser des informations mises à disposition par les Etats membres s’est améliorée, et les échanges de renseignements et autres informations sont intensifiés.

On a aussi procédé à un important réexamen des procédures de gestion des crises, axé sur l’interface entre les composantes militaires et civiles des opérations. Dans le domaine militaire, de nouvelles procédures sont développées à propos des « éléments de réaction rapide » de l’objectif global, et des arrangements en matière de commandement et de contrôle.  Dans le domaine civil, on affine les procédures pour les 4 secteurs prioritaires que sont la police, l’Etat de droit, l’administration civile et la protection civile.

1.5. Premier exercice conduit

Le premier exercice commun de gestion des crises de l’UE, le Crisis Management Exercice 2002 (CME 02) s’est déroulé du 22 au 28 mai 2002. Il visait à tester les procédures décisionnelles de la PESD et à coordonner l’ensemble de ses instruments militaires et civils dans la phase pré-décisionnelle des opérations. Cet exercice a démontré que les structures mises en place pour permettre à l’UE de mener de telles opérations fonctionnaient et interagissaient bien. Il a permis à l’UE d’identifier les difficultés dans la mise en oeuvre des mécanismes de gestion de crises, notamment en ce qui concerne la coordination civilo-militaire de l’UE.

1.6. Coopération avec l’OTAN, les organisations internationales et les pays tiers

La coopération est toujours fructueuse et étroite avec l’OTAN, notamment dans les Balkans. Il est cependant urgent de dégager un accord global sur l’ensemble des arrangements permanents entre l’UE et l’OTAN, dans le plein respect des principes convenus lors du Conseil européen de Nice. L’UE a également proposé officiellement à l’OTAN le 30 avril 2002 d’entamer des négociations pour conclure un accord de sécurité.

La coopération avec les organisations internationales concernées par la gestion des crises s’est intensifiée, notamment dans le cadre d’un séminaire organisé par la présidence espagnole à Bruxelles en avril 2002, sur la mise au point d’instruments dans le domaine civil de la gestion des crises.

La consultation avec les pays tiers européens en matière de gestion des crises s’est poursuivie ; tout particulièrement avec les pays européens membres de l’OSCE ne faisant pas partie de l’UE et qui contribuent actuellement au GIP (Groupe International de Police) des Nations unies : ils ont été invités à participer à la future mission de police de l’Union européenne (MPUE) en Bosnie-Herzégovine, qui y prendra la relève de la MINUBH, la mission des Nations unies en Bosnie-Herzégovine.

Enfin, des arrangements sur la consultation et la coopération en matière de gestion des crises ont été conclus avec la Russie, le Canada et l’Ukraine.

1.7. Autres acquis de la présidence espagnole

Signalons aussi en vrac la reconnaissance de la contribution de la PESC et de la PESD à la prévention des conflits ; la réflexion sur le droit humanitaire dans le contexte des opérations de crise menées par l’UE ; le dialogue avec les assemblées parlementaires sur la PESD ; un séminaire sur les communications publiques en matière de défense et de sécurité ; l’entrée en activité du Centre satellitaire et de l’Institut d’études de sécurité de l’UE.[iv]

 

2. Un bilan mitigé

This Summit was a non-event ; among the sleepiest in its history ! » (Ce sommet était un non–événement ; l’un des plus ennuyeux de son histoire !) commentait The Economist quelques jours plus tard.[v] Ou encore selon la presse belge: “un Sommet très léger »[vi] et dans la presse française : « le Sommet de Séville a accouché d’une souris”.[vii]  Malgré le nombre de points énumérés dans le rapport de la présidence espagnole sur la politique européenne de sécurité et de défense, il ne faut pas se leurrer : rien de bien neuf n’est apparu sous le soleil de Séville en matière de défense commune. 

2.1. Les « arrangements permanents » entre l’UE et l’OTAN toujours attendus

Un point cependant a retenu quelque peu l’attention : le blocage au niveau de l’accord sur les « arrangements permanents » entre l’UE et l’OTAN. L’enjeu est l’accès de l’UE aux capacités militaires de l’Alliance atlantique, plus particulièrement à ses moyens de planification. Cet accord est indispensable pour que les Quinze puissent développer une force de réaction rapide et prendre le relais de l’opération « Amber Fox » (« Renard roux ») menée par l’OTAN en Macédoine, dont le mandat expire le 26 octobre 2002.

Le blocage résulte directement du différend gréco-turc. A Séville, les Grecs ont finalement levé leur veto de 6 mois et donné leur accord à un compromis : une déclaration additionnelle au « texte d’Ankara »[viii], mettant l’accent sur l’égalité, l’autonomie et la réciprocité entre l’Union européenne et l’OTAN, relançant du coup la balle dans le camp de la Turquie. La déclaration additionnelle apporte en effet à Athènes des garanties signifiant qu’un Etat membre de l’OTAN mais non de l’UE (la Turquie) ne pourra pas s’opposer à l’autonomie de décision de la défense européenne. Ce que la Turquie juge inacceptable[ix]. Pour déminer ce sujet ainsi que celui de l’élargissement à Chypre , « les diplomates européens pourraient être tentés d’envoyer à Ankara des signaux positifs sur son adhésion », remarque Le Monde[x]. Ce geste serait néanmoins bien mal perçu par l’opinion publique européenne, la Turquie étant loin de répondre aux critères de Copenhague sur la démocratie et le respect des droits de tous ses citoyens.

Rappelons aussi que compte tenu de la position particulière du Danemark qui, en vertu de sa constitution, ne peut prendre part à la dimension militaire de la PESC[xi], ce pays ne présidera pas les travaux portant sur l’élaboration et la mise en œuvre de décisions et actions de l’Union qui ont des implications en matière de défense. Sur ces questions, la présidence est assurée par la Grèce, en tant que future présidente de l’Union européenne pour le premier semestre 2003. La Grèce a fait part de sa volonté de résoudre ce différend avec la Turquie le plus rapidement possible. Cependant, l’instabilité politique qui règne depuis le début du mois de juillet à Ankara, avec la montée en puissance de figures très anti-européennes – comme le nouveau chef de la diplomatie turque, Sükrü Sina Gürel  – pourrait bien entraver ce processus. Romano Prodi était attendu en Turquie les 18 et 19 juillet 2002 : il a décidé de retarder sa visite tant que la situation politique y restera aussi volatile.

2.2. L’Europe en panne de défense commune ?

Le Monde titre de la sorte un long article consacré à la défense européenne, à la suite du Sommet de Séville.[xii] Il estime que le fait que les pays de l’UE consacrent des montant différents de leur PNB à la défense complique une standardisation des programmes d’armement et rend difficile la perspective de fonder une sécurité commune aux Quinze.

L’organisation du commandement, la protection, l’équipement et la logistique de la future force de projection européenne (qui devrait être forte de 60.000 hommes dès 2003 et utilisée pour des missions de maintien de la paix) posent problème faute d’avoir des matériels communs. La Grèce a fait savoir que la coopération entre les Quinze dans le domaine de l’armement est l’un de ses dossiers prioritaires en tant que présidente du Conseil européen en matière de défense.

Le Monde souligne qu’ « en filigrane, il y a, en réalité, la compétition sévère et sournoise à laquelle se livrent, via leurs états-majors et leurs industriels, les Etats-Unis et certains de leurs alliés ; (…) c’est une lutte autant politique que technologique ou commerciale »[xiii]. On assiste ainsi aujourd’hui à une offensive techno-commerciale américaine de grande envergure pour imposer leur nouvel avion de combat F-35 (l’ex-Joint Strike Fighter) aux armées de l’air en Europe, au détriment de l’Eurofighter dont les chances de devenir l’outil d’une force aérienne propre aux Quinze s’amenuisent...On peut cependant se réjouir de la récente décision de l’Autriche, qui annonçait le 2 juillet 2002 qu’elle achèterait 24 Eurofighters pour €1,292 milliards : c’est le premier pays ne faisant pas partie du consortium à placer une commande pour cet avion.[xiv]

Dans un autre article, Le Monde estime que les Quinze devraient restructurer leur secteur de la défense et procéder à de nouvelles vagues de concentration pour maintenir leur indépendance stratégique. « Il faut être capables de déplacer rapidement les soldats, les équipements, les avions et les porte-avions partout dans le monde et livrer de vraies batailles ». [xv]

Le Danemark, logique avec lui-même, a fait savoir dès début juillet 2002 qu’en matière de gestion des crises, il s’attacherait à la réalisation des objectifs fixés pour le développement des capacités civiles dans les 4 secteurs prioritaires (police, Etat de droit, administration civile et protection civile). Selon Copenhague, on a mis trop l’accent jusqu’à présent sur le développement des capacités militaires. N’en déplaise à Lord Robertson et ses amis qui répètent que les Européens devraient augmenter de façon significative leurs budgets militaires.[xvi]

2.3. Des capacités d’action grandissantes

La presse reconnaît qu’il y a eu des progrès indéniables ces derniers mois en termes de capacités d’action européennes, y compris militaires, même si on ne peut pas encore parler d’armée européenne.

L’intérêt du premier exercice commun de gestion des crises, le CME 02, a été souligné, bien que l’on puisse mettre en doute le bien-fondé du scénario proposé – une escalade de tension entre 2 groupes ethniques qui se disputent un territoire dans une île atlantique fictive « Atlantia » – alors que les futures opérations de gestion de crises de l’Union européenne interviendront probablement pour la plupart dans des situations d’après-conflit.[xvii] D’autres critiques ont été formulées, comme la sous-représentation du Centre de situation conjoint et du Centre satellitaire de l’UE dans cet exercice.

Le CME 02 a cependant permis de tirer des leçons de grand intérêt pour la coordination civilo-militaire des futures opérations de crises de l’UE et devrait être suivi d’autres exercices communs.

2.4. Autres commentaires

Concernant la « Déclaration sur la contribution de la PESC, y compris de la PESD, à la lutte contre le terrorisme », on peut se demander dans quelle mesure elle va réellement affecter le développement de la PESD en général, et des capacités de l’UE en termes de gestion des crises en particulier. La Déclaration ne regorge en effet pas de détails à ce propos.  « Rather, it is likely that diplomatic and financial instruments will remain fundamental to the EU’s counter terrorism strategy »[xviii] (Il est probable que les instruments diplomatiques et financiers resteront primordiaux dans la stratégie anti-terroriste de l’Union européenne).

Notons à ce propos que la Commission a procédé en février 2002 à l’examen de ses programmes de coopération pour déterminer dans quelle mesure ils aident les pays tiers à lutter contre le terrorisme[xix] : citons notamment un programme de contrôle et de gestion des frontières avec le Maroc ; ou encore une étude sur les instruments juridiques permettant de lutter contre le blanchiment d’argent, avec les pays du Pacte andin.

Quant à la création du Conseil « Affaires Générales et Relations Extérieures », Le Soir nous fait remarquer qu’il aura pour conséquence de faire passer à la trappe le Conseil « Coopération au Développement », qui sera dorénavant intégré au nouveau CAGRE.[xx]

Les arrangements sur la consultation et la coopération en matière de gestion des crises conclus avec le Canada, la Russie et l’Ukraine s’inscrivent en droite ligne de ce qui s’était décidé à Nice. Cependant, nous fait remarquer l’European Security Review, ces arrangements diffèrent entre eux en matière de procédures, selon le degré d’association de ces pays avec l’OTAN.[xxi] Ainsi, lorsque l’Union européenne a recours aux moyens et capacités de l’OTAN pour des opérations de gestion de crise, le Canada peut y participer à part entière s’il le souhaite, une fois le concept d’opération approuvé ; la Russie elle ne peut que participer à la planification de telles missions tandis que l’Ukraine ne pourrait qu’être associée à cette planification.



[i] Voir « Conclusions de la Présidence », Séville 21 et 22 juin 2002, doc. SN 200/02, pp. 3-5 (http://ue.eu.int/pressData/fr/ec/71216.pdf).

[ii] « Projet de déclaration du Conseil européen sur la contribution de la PESC, y compris la PESD, à la lutte contre le terrorisme »,  Conclusions de la Présidence, annexe V, pp 31-34.

[iii] Voir doc. 10160/2/02 REV 2 (http://ue.eu.int/pressData/fr/misc/71190.pdf).

[iv]Il s’agit là des conséquences des conseils européens de Cologne et de Nice où il avait été décidé d’intégrer dans l’Union certains éléments de l’UEO, dont le centre satellitaire de Torrejon et l’Institut d’étude de sécurité de l’UEO. L’Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union européenne (IES-UE) a été créé par une action commune du Conseil, le 20 juillet 2001. Il a le statut d’une agence autonome relevant du deuxième pilier de l’Union. Pour plus d’infos, voir le site www.iss-eu.org.

[v] In « Sonore, snore », The Economist, 29 juin 2002.

[vi] In  « Séville donne un sursis aux pays d’émigration », Le Soir, 24 juin 2002.

[vii] In « A six mois de l’élargissement, les Quinze piétinent toujours », Le Monde, 25 juin 2002.

[viii] Le « texte d’Ankara » est un accord passé entre la Turquie et les pays de l’UE à l’exception de la Grèce, à propos de l’utilisation des moyens de l’OTAN.

[ix] In « En jeu, l’avenir de Chypre et son entrée dans l’UE », Le Monde, 16 juillet 2002 ; voir aussi l’article « Turkey not recognizing EU presidency deal » du 2 juillet 2002 sur le site www.europeanobserver.com.

[x] In « Le Danemark veut dénouer l’imbroglio de l’élargissement de l’Europe », Le Monde, 2 juillet 2002.

[xi] Voir le Traité d’Amsterdam, protocole n°5 sur la position du Danemark : http://www.europarl.eu.int/topics/treaty/pdf/amst-fr.pdf,  pp. 101-102.

[xii] L’Europe en panne de défense commune », Le Monde, 25 juin 2002.

[xiii] In « L’Europe en panne de défense commune », op.cit.

[xiv] L’Allemagne, la Grande-Bretagne, l’Italie et l’Espagne participent au projet Eurofighter, initié dès 1984 comme symbole de la coopération européenne.

[xv] In « Une industrie européenne à l’ombre du géant américain », Le Monde, 25 juin 2002.

[xvi] Voir à ce propos une note d’analyse de Luc Mampaey (GRIP) du 10 juillet 2002, « Les initiatives sur les capacités militaires de l’OTAN : garantes ou prédatrices de la sécurité internationale ? » (www.grip.org/bdg/g1028.html).

[xvii] In « Putting ESDP to the test : the first crisis management exercise », European Security Review, n°13, July 2002.

[xviii] In « Combating terrorism outside the borders of the Union », European Security Review, n°13, July 2002.

[xix] « EC external assistance facilitating the implementation of UN Security Council Resolution 1373 : an overview », Doc. n° 9951/02, http://register.consilium.eu.int/pdf/en/02/st09/09951en2.pdf.

[xx] In « Repères : les (autres) conclusions de Séville », Le Soir, 24 juin 2002.

[xxi] In « Co-operation arrangements with Russia, Canada and Ukraine », European Security Review, n° 13;  pour plus de détails, voir les annexes IV, V et VI du Rapport de la présidence espagnole sur la PESD, op.cit.

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