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G1909

Date d'insertion:

15/05/02

Améliorer la cohérence et l'efficacité de l'action de l'Union européenne dans le domaine de la prévention des conflits

Rapport présenté au Conseil européen de Nice par le Secrétaire général/Haut représentant et la Commission

 

Synthèse

Principaux défis que l'Union européenne doit relever en vue d'une prévention effective des conflits

● Réaffirmer que la prévention des conflits figure au rang des priorités établies de l'action extérieure de l'UE et l'y maintenir ;

● fixer des priorités d'action dans le domaine de la prévention des conflits et les appuyer ;

● avancer la séquence de l'action de l'UE en adoptant une approche progressivement anticipatoire moins réactive ;

● veiller à une utilisation cohérente des ressources désormais très variées dont dispose l'UE pour respecter ses priorités, et à une meilleure intégration des instruments de développement et des instruments commerciaux, économiques et humanitaires dans les instruments de la PESC et dans les capacités civiles et militaires de gestion des crises ;

● mettre en œuvre ces ressources de manière opportune, globale et intégrée ;

● mettre en place des partenariats effectifs avec ceux qui partagent nos valeurs et priorités aux niveaux mondial, régional, national et local, et les appuyer ;

● élaborer des approches communes ciblées sur les pays et régions risquant d'entrer dans un conflit en tenant compte des aspects touchant à la PESC, au développement, au commerce, à l'économie ainsi qu'à la justice et aux affaires intérieures.

Recommandations essentielles à court terme

● Le Conseil "Affaires générales" devrait examiner sans délai la question de la prévention des conflits, éventuellement au cours du débat d'orientation annuel; les domaines d'action prioritaire de l'action de l'UE devraient être déterminés périodiquement ;

● le Secrétaire général/Haut représentant et la Commission devraient contribuer à superviser la mise en œuvre des politiques ;

● le Comité politique et de sécurité sera invité à renforcer son rôle de point de contact pour la définition des politiques de prévention des conflits dans le cadre de la PESC et de la PESD ;

● la Commission devrait présenter des communications sur la prévention des conflits et sur les liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement ;

● le Conseil et la Commission devraient poursuivre l'examen des règlements et procédures budgétaires pertinents et examiner les questions de coordination entre les instruments communautaires et ceux des États membres ;

● il conviendrait d'intensifier la coopération avec les Nations Unies, en s'appuyant sur les propositions de son Secrétaire général et en soutenant l'initiative en faveur d'une plus grande efficacité des Nations Unies lancée dans le cadre du rapport du millénaire et du rapport Brahimi ;

● renforcer le dialogue avec les partenaires essentiels et le soutien à ceux-ci, y compris l'OSCE, le Conseil de l'Europe et le CICR, ainsi que les communautés universitaires et d'ONG ;

● il conviendrait de tirer parti de l'expérience de nos partenaires pour l'élaboration des plans d'action et stratégies de l'UE à l'égard de pays et de régions donnés ;

● le droit d'accès à des zones de conflit potentiels pour le CICR, l'OSCE et les rapporteurs des Nations Unies en matière de droits de l'homme devrait être systématiquement défendu ;

● il conviendrait d'inscrire au rang des priorités le soutien à une action efficace dans le domaine des armes légères, notamment dans le cadre des Nations Unies et du G8 ;

● de nouveaux instruments internationaux devraient être ratifiés et mis en œuvre, en particulier le nouveau Statut de Rome de la Cour pénale internationale et la Convention d'Ottawa sur l'interdiction de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert de mines antipersonnel et sur leur destruction ;

● il faudrait réexaminer l'utilisation des instruments diplomatiques de prévention des conflits, y compris le rôle des représentants spéciaux et des chefs de mission ;

● les groupes de travail du Conseil devraient être invités à organiser plus souvent des discussions informelles avec les organisations partenaires compétentes ;

· il conviendrait d'assurer une meilleure coordination des sources d'information mises à la disposition de l'Union ; l'Unité politique et la Commission devraient élaborer régulièrement des documents sur les questions de prévention des conflits, pour examen par les décideurs politiques.

 

I. Introduction

1. La prévention des conflits est l'essence même de l'Union européenne qui est elle-même la parfaite illustration d'une entreprise réussie de réconciliation, de stabilité et de prospérité par une coopération plus étroite et une meilleure compréhension. Le processus d'élargissement vise à étendre ces avantages à un cercle plus large d'États européens. Réserver la paix, encourager la stabilité et renforcer la sécurité internationale dans le monde constituent un objectif fondamental de l'Union ; la prévention des conflits violents, quant à elle, représente l'un de ses défis de politique extérieure les plus importants.

2. Les conflits entraînent des souffrances humaines et nuisent au développement économique. De même, ils sont contraires aux intérêts de l'UE en ce qu'ils engendrent l'instabilité, réduisent les échanges commerciaux, menacent les investissements, font peser une lourde charge financière due aux coûts de la reconstruction et, enfin, mettent en danger la sécurité des citoyens. Les dépenses liées à la prévention des conflits sont faibles si on les compare à ce qu'il en coûte de réparer les dommages causés par un conflit. Ces dernières années, des millions de civils en Afrique sont morts en raison de conflits violents et nos efforts pour soutenir un développement économique et social durable sont sans cesse remis en cause par des conflits répétés. Depuis peu, ceux-ci se sont considérablement rapprochés des frontières de l'UE : on évalue à 200 000 le nombre de personnes tuées et à 1,8 million le nombre de personnes qui sont toujours déplacées après dix ans de conflits dans les Balkans occidentaux.
Les changements démocratiques en RFY ont ouvert de nouvelles perspectives de paix et de stabilité durables dans la région, mais le processus de redressement sera long et coûtera cher. L'Union a déjà consacré 18 milliards d'euros environ à la reconstruction de la région dans son ensemble. Il suffit de suivre l'évolution récente de la situation au Moyen-Orient pour comprendre à quel point les conflits peuvent s'aggraver rapidement et pour saisir les conséquences que cela peut avoir non seulement pour la stabilité régionale mais aussi pour l'économie mondiale.

3. Dans le cadre de ses travaux en vue de renforcer la politique européenne commune en matière de sécurité et de défense, le Conseil européen de Feira a marqué sa détermination de prévenir les conflits et a invité le Secrétaire général/Haut représentant et la Commission à "soumettre au Conseil européen de Nice, dans la perspective des travaux futurs, des recommandations concrètes sur la manière d'améliorer la cohérence et l'efficacité de l'action de l'Union européenne dans le domaine de la prévention des conflits, en tenant pleinement compte et en tirant tout le parti voulu des instruments, des capacités et des orientations politiques existantes."

4. Le présent rapport a pour but, en partant des travaux déjà entrepris par l'Union, de signaler quelques uns des défis plus vastes que celle-ci doit relever alors qu'elle se prépare à poursuivre ses efforts dans le domaine de la prévention des conflits, de formuler quelques recommandations concrètes en vue d'améliorer notre efficacité à court terme et d'instituer un cadre plus cohérent pour d'éventuelles actions futures.

II. Des actions cohérentes : le défi central de la prévention des conflits

5. La prévention des conflits ne constitue pas un point nouveau de l'ordre du jour de l'UE. Cela fait déjà quelques années que l'Union déploie des efforts soutenus afin d'adapter son action extérieure à un environnement de sécurité internationale en constante évolution, qui se caractérise par une augmentation des conflits à l'intérieur même des frontières, dans lesquels les civils sont de plus en plus souvent les victimes mais aussi les cibles désignées des affrontements violents. Le Conseil a insisté à plusieurs reprises sur l'importance de prendre sans tarder des mesures efficaces afin de prévenir les conflits violents. Notre expérience des conséquences des conflits a joué un rôle essentiel dans la mise en place de capacités civiles et militaires de gestion des crises et elle sert maintenant de base pour la conception d'une politique étrangère et de sécurité commune plus efficace et mieux adaptée aux besoins. Un défi majeur que doit désormais relever l'Union européenne consiste à veiller à utiliser au mieux l'ensemble des instruments dont elle dispose aujourd'hui afin d'empêcher l'éclatement même d'un conflit.

6. L’Union européenne est bien placée pour se consacrer à la prévention des conflits. Parmi les moyens dont elle dispose, on citera les instruments de politique commerciale, les accords de coopération, l’aide au développement et d’autres formes de coopération économique, les politiques sociale et environnementale, l’aide humanitaire fournie par ECHO et par les États membres, les capacités militaires et civiles en matière de gestion des crises, les instruments diplomatiques et la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. L’influence exercée par l’Union dans nombre de ces domaines est considérable. Premier fournisseur d'aide au développement et d’aide humanitaire dans le monde, elle est également le partenaire commercial le plus important.

7. Certaines situations de conflit potentiel mettent l’Union en présence de défis sans précédent. Les politiques visant à désamorcer les tensions au Moyen-Orient seront bien différentes de celles mises en œuvre pour prévenir la résurgence de conflits dans les Balkans occidentaux ou dans la Corne de l’Afrique. L’enjeu essentiel pour l’Union est de faire preuve de cohérence en associant les bons instruments et en les utilisant dans un ordre judicieux, en temps opportun et de manière intégrée. Dès lors, il est nécessaire de renforcer cohérence et complémentarité à plusieurs niveaux : entre les instruments et moyens disponibles au sein de chaque pilier, entre les piliers eux-mêmes, entre les activités des États membres et celles de la Communauté ainsi qu’entre l’Union et ses partenaires internationaux en matière de prévention des conflits.

8. En outre, la cohérence des politiques de prévention des conflits ne peut être dissociée d’une problématique plus large, à savoir la manière dont l’UE fixe les priorités dans le domaine des relations extérieures. Alors que certaines régions, y compris celles proches de ses frontières, continueront de figurer au premier rang de ses priorités, l’Union doit être prête à intervenir ailleurs lorsqu’elle est confrontée à un risque manifeste de conflit violent. Les travaux mis en œuvre depuis la réunion d’Évian en vue de mieux coordonner les programmes d'assistance extérieure de l’UE serviront également à améliorer notre capacité à faire face à l'émergence de nouveaux conflits.

9. Les politiques menées par l’Union ne peuvent être efficaces que si celle-ci adopte une approche anticipatoire, en cernant les problèmes avant qu’ils ne deviennent graves et en concrétisant l’alerte rapide par une action rapide. Il est particulièrement difficile de mesurer l'efficacité des politiques de prévention des conflits et l’absence de résultats visibles peut constituer une pierre d’achoppement pour obtenir le soutien de ces actions au niveau politique. La volonté politique est essentielle si l’Union doit définir et respecter durablement une nouvelle priorité appliquée à tous les niveaux de notre action extérieure, à savoir le passage d’une culture de réaction à une culture de prévention.

Recommandations

La question de la prévention des conflits devrait être examinée par le Conseil "Affaires générales" éventuellement lors de son débat d’orientation annuel sur les relations extérieures, en l’intégrant à son travail et en traitant le problème plus général de la cohérence au niveau des formations du Conseil, dont le Conseil "Développement".

S'agissant de l’action de l’UE en matière de prévention des conflits, le Conseil "Affaires générales" devrait définir régulièrement les domaines prioritaires en tenant compte des recommandations du Secrétaire général/Haut représentant et de la Commission. Lorsque des priorités ont été définies, le Conseil devrait inviter le Secrétaire général/Haut représentant et la Commission à superviser la mise en œuvre des politiques et à lui faire rapport à ce sujet.

L’Union devrait viser clairement à élaborer des approches ciblées et communes à l’égard des pays et régions exposés à un risque de conflit, en tenant compte des aspects touchant à la PESC, au développement, au commerce, à l’économie, à la justice et aux affaires intérieures.

III. Mise en place de partenariats plus efficaces

10. Les causes des conflits sont généralement complexes et requièrent donc des mesures tout aussi complexes qui ne peuvent être mises en œuvre que par une vaste série d’acteurs, dont certains sont chargés de mandats spécifiques relevant du droit international. L’expérience récente montre clairement que l’Union européenne doit coopérer étroitement dans ce domaine avec d’autres organisations régionales et internationales ainsi qu’avec le secteur non gouvernemental.

11. Les Nations Unies, avec les responsabilités qui leur incombent en vertu de la Charte, leur présence dans le monde et leur large cadre institutionnel, sont tout particulièrement aptes à contribuer à s’attaquer aux causes profondes des conflits et à prendre des mesures préventives à plus court terme. Le Secrétaire général des Nations Unies a présenté récemment des propositions spécifiques visant à renforcer le dialogue avec l’Union. Les organes spécialisés tels que le HCNUR, le PNUD et l’UNICEF ainsi que le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme et le Coordinateur des affaires humanitaires ont accès à de vastes réseaux d’information et peuvent jouer un rôle important dans la recherche de solutions à certains problèmes déterminés liés à un conflit. L’ONU prend actuellement des mesures pour rendre la prévention des conflits plus efficace. L’Union européenne peut jouer un rôle clé en contribuant à entretenir la dynamique de ces travaux.

12. La coopération régionale et le développement des organisations régionales et sous-régionales jouent à eux seuls, un rôle précieux dans la prévention des conflits. Des organisations telles que l’OEA, l’OUA, la CDAA, la CEDEAO, le FRA et l’ANASE assument actuellement un rôle opérationnel dans ce domaine. Pour l’UE, les partenaires essentiels sont l’OSCE et le Conseil de l’Europe. Chacun d’eux remplit une mission différente : l’OSCE par le biais de ses missions sur le terrain, de son Haut Commissaire pour les minorités nationales et de ses nouveaux mécanismes visant à prévenir et gérer les conflits ; le Conseil de l’Europe à travers son assemblée parlementaire et son action normative dans le domaine des droits de l'homme. Le Partenariat pour la paix, grâce à son travail sur les missions de Petersberg, ainsi que le CPEA peuvent également apporter une contribution précieuse à la prévention des conflits.

13. Le G8, le FMI et la Banque mondiale jouent un rôle actif par l'élaboration d'une stratégie de prévention des conflits axée sur les facteurs économiques généraux à l’origine des conflits, dont le commerce des armes légères et des diamants.

14. Les organisations non gouvernementales doivent exercer une influence croissante en matière de prévention des conflits. Nombre d’entre elles sont bien placées pour travailler auprès des victimes des conflits ainsi que pour déterminer rapidement les causes profondes des conflits et les combattre. D’autres font un travail précieux en intervenant dans la définition des politiques ou dans l'arbitrage des conflits. L’expérience acquise en Serbie montre qu’une société civile solide et active et des médias indépendants constituent eux-mêmes des facteurs non négligeables de changement démocratique et de stabilité à long terme. L’augmentation du nombre de civils victimes de conflits met en évidence le rôle de plus en plus important qui incombe au Comité international de la Croix-Rouge pour ce qui est de promouvoir et faire respecter le droit humanitaire.

15. Le dialogue politique élargi de l’UE offre régulièrement des possibilités d’aborder d’une manière plus flexible et opportune, la question de la prévention des conflits avec nos partenaires, à la fois avec ceux qui sont directement menacés par un conflit et avec ceux qui sont en mesure de les aider.

16. La mise en place de partenariats efficaces avec une telle diversité d’acteurs comporte pour l’Union des défis bien précis, à savoir : premièrement, établir un dialogue ciblé avec des points de contact convenus et fondé sur des priorités communes ; deuxièmement, intégrer leur contribution dans l’élaboration de notre propre politique ; troisièmement, mettre en place une coopération au niveau pratique sur des questions opérationnelles ; quatrièmement, soutenir les organisations mandatées pour qu'elles puissent, dans la prévention des conflits, s'acquitter pleinement de leur mission.
Notre approche en matière de partenariat devrait, entre autres, reposer sur les principes de valeur ajoutée, d’avantage comparatif et d’institutions se renforçant mutuellement.

Recommandations

· Poursuivre le développement des mécanismes de coordination avec le système des Nations Unies en s’inspirant des propositions déjà présentées par le Secrétaire général des Nations Unies.

· Appuyer les efforts visant à renforcer l’efficacité des Nations Unies en matière de prévention des conflits, en entretenant la dynamique induite par le rapport du millénaire et par le rapport Brahimi sur le maintien de la paix.

· Approfondir le dialogue avec d’autres partenaires clés aux niveaux international et régional, tels que l’OSCE, le Conseil de l’Europe et le CICR, afin de définir des priorités communes, de renforcer le soutien apporté à leurs mandats et de coopérer dans le cadre de la mise en œuvre des politiques de l’UE.

· Tirer parti de l’expérience acquise par d’autres acteurs dans l’élaboration des plans d’action et des stratégies de l’UE à l’égard de certains pays et régions.

· Intensifier le dialogue avec les spécialistes et les ONG afin d’être plus efficaces lors de l’identification des risques de conflits et de garantir une convergence étroite des efforts sur les questions prioritaires.

· Promouvoir systématiquement les droits d’accès aux zones de conflit potentiel des autres organisations mandatées, y compris le CICR, l’OSCE et les rapporteurs des Nations Unies pour les droits de l’homme.

· Intégrer de manière cohérente les priorités de la prévention des conflits dans le dialogue politique avec nos partenaires internationaux (comme c’est déjà le cas avec le Canada et le Japon) ainsi qu’avec ceux confrontés directement à un risque de conflit.

· Appuyer les initiatives en matière de prévention des conflits dans le cadre du G8, notamment dans les domaines où le G8 peut apporter une valeur ajoutée particulière, tels que les armes légères et le commerce illicite de produits de base de grande valeur.

IV. Mesures à long terme

17. Il existe une vaste gamme de mesures qui peuvent être mises en œuvre à long terme pour étayer une stratégie globale de prévention des conflits. Nombre de ces mesures représentent un volet essentiel de l’action de l’Union dans le domaine des relations extérieures. De manière générale, l’action à long terme ne s’attache pas à éviter qu’un conflit spécifique et imminent n’éclate mais vise plutôt à s’attaquer aux causes profondes du conflit, contribuant ainsi à l’objectif global de paix et de stabilité. L’Union, en tant que partenaire de négociation au niveau mondial et principal dispensateur d’aide au développement, a la possibilité de prendre part à la prévention des conflits même dans les régions qui ne sont pas des zones d’action prioritaires. Le cadre normalisé pour les documents de stratégie par pays, récemment arrêté, devrait devenir une base importante pour assurer la cohérence entre les programmes de coopération à long terme et les autres actions complémentaires destinées à prévenir les conflits. L’action à long terme peut être constituée, d'une part, d’instruments horizontaux explicites quant à leur objectif global de prévention des conflits et, d'autre part, de mesures de portée plus large, portant sur des questions économiques et de développement plus générales mais jouant un rôle non moins important pour ce qui est de créer les conditions d’une stabilité à long terme.

18. Nombre de questions horizontales sont des questions relativement nouvelles en politique internationale. La mise en place de la Cour pénale internationale et la création de nouveaux instruments internationaux relatifs aux mines terrestres et à la question des enfants soldats nous permettront de faire face aux nouveaux problèmes qui apparaissent, mais ces initiatives doivent être suivies d'efforts soutenus et concertés pour que tous les États ratifient ces instruments et appliquent les normes qu'ils contiennent. Il faut pour cela assurer une plus grande convergence entre les programmes de la Communauté et ceux des États membres portant sur ces questions. L'importance que nous attachons au respect des droits de l'homme et des normes juridiques internationales guide largement ces efforts. Beaucoup de conflits s'accompagnent de violations des droits de l'homme et du droit humanitaire. Une des priorités de nos politiques de prévention des conflits doit être d'assurer une meilleur concordance entre les engagements internationaux et leur mise en œuvre concrète.

19. D'autres sujets de préoccupation doivent encore être abordés, avant tout la question du commerce des armes légères et celle du commerce des diamants. L'Union doit continuer à appuyer de telles initiatives, qui ont clairement un rôle à jouer dans la prévention des conflits. Elle doit demeurer ouverte aux suggestions (qu'elles viennent de ses membres ou de l'extérieur) formulant de nouvelles propositions imaginatives qui pourraient mériter son soutien.

20. Les nombreux instruments dans le domaine de la justice et des affaires intérieures revêtent également une importance croissante. Toutes les mesures de lutte contre la criminalité organisée, le trafic de drogues et le blanchiment de capitaux contribuent, à long terme, à assurer une plus grande stabilité et sont donc également un facteur de prévention des conflits. Les initiatives menées ces dernières années sous l'égide des Nations Unies, du G-8, ainsi que dans d'autres contextes, ont permis de créer des cadres pour prendre des mesures concertées au niveau international. L'Union a participé à toutes ces initiatives et s'est efforcée d'adapter ses propres instruments dans cette optique. Le défi auquel se trouve désormais confrontée l'Union est de mettre en place des mécanismes de décision politique lui permettant d'intégrer ces initiatives dans son approche politique globale à l'égard des différents pays et régions, d'évaluer leurs apports respectifs et d'établir des priorités pour l'avenir.

21. Aux côtés de ces mesures horizontales, il existe une large panoplie d'instruments susceptibles de contribuer à la prévention des conflits. Ceux-ci doivent être utilisés de manière plus ciblée afin de s'attaquer aux causes premières des conflits violents, telles que l'inégalité des chances, le manque de légitimité et d'efficacité des gouvernements, l'absence de cadres permettant un règlement pacifique entre les intérêts de groupe et d'une société civile active et organisée. Dans de nombreux pays, la prévention des conflits peut également être considérée comme un objectif de développement, car en l'absence de paix et de stabilité démocratique il ne peut y avoir ni réduction de la pauvreté ni développement durable.

22. La façon la plus efficace pour l'Union d'utiliser ses instruments de coopération pour la prévention des conflits est d'intégrer des mesures à long terme de consolidation de la paix dans ses stratégies de coopération par pays. Dans les pays où la situation est instable, des projets et des programmes spécifiques dans les domaines de coopération inclus dans les documents de stratégie par pays devraient être consacrés à apporter un soutien à la résolution pacifique des conflits et au renforcement de la démocratie. Ils devraient viser à soutenir le dialogue politique et les efforts de médiation, les institutions démocratiques, l'état de droit et l'administration de la justice, la mise en place d'une police efficace et impartiale et, dans les pays qui sortent d'un conflit armé, la démobilisation et la réintégration des combattants, y compris des enfants soldats. En outre, dans les domaines traditionnels de la coopération au développement (infrastructures, santé, éducation, etc.), la réduction des déséquilibres existant dans une société, qu'ils soient d'ordre ethnique, régional ou économique, doit être prise en compte dans l'allocation des fonds à des secteurs spécifiques.

23. L'Union devrait également aider davantage les acteurs non gouvernementaux qui contribuent à développer une culture de démocratie, de tolérance et de règlement pacifique des conflits, en soutenant des projets et des programmes d'aide aux médias indépendants, à la société civile, aux organisations non gouvernementales locales, aux mouvements de femmes, etc.

24. Le déploiement efficace des mesures horizontales ainsi que des mesures visant à s'attaquer aux causes premières des conflits exige de coordonner bien plus étroitement les instruments communautaires et les instruments pertinents des États membres. Cela passe par une coopération précoce tant dans le pays qu'entre les capitales.

Recommandations

· Il convient d'accorder une plus grande attention à la cohérence et à la coordination des mesures envisagées ou adoptées au cours des différentes phases d'une situation de conflit ou de crise. La Commission présentera en janvier 2001 une communication sur les liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement, qui comprendra notamment des propositions visant à assurer une transition plus rapide et plus cohérente entre les différentes phases d'assistance aux dans les pays traversant une crise, de nature politique ou autre.

· Il faudrait dresser l'inventaire des instruments et des politiques de l'UE susceptibles d'être mis à contribution dans les situations de conflit. La Commission prévoit de présenter au printemps 2001 une communication sur la prévention des conflits, qui sera axée sur l'utilisation et l'éventuelle adaptation des instruments communautaires dans ce sens. La Commission travaillera également au "Manuel de prévention des conflits" détaillant les instruments et procédures concernés.

· Dans le contexte des discussions, à l'issue du sommet d'Évian, sur les moyens d'améliorer la coordination entre les instruments communautaires de coopération extérieure et les instruments des États membres, il est recommandé de renforcer les échanges d'informations sur les questions économiques et politiques, tant entre les capitales que dans le pays même. Il s'agira notamment de donner un nouvel élan à l'Electronic Bulletin Board (EBB) créé par la Commission en 1999 pour relier les responsables géographiques de la Commission, du Conseil et des États membres.

· Une décision rapide du Conseil sur la proposition de refonte du règlement financier permettrait de faciliter l'aboutissement de la réforme des programmes de coopération extérieure de la Communauté. Dans ce contexte, la Commission s'efforcera, au plan interne, de mobiliser plus rapidement les fonds disponibles au titre de ses différents programmes de coopération.

· L'Union devrait s'attacher, en priorité, à préparer avec efficacité la Conférence internationale des Nations Unies sur le commerce illicite des armes légères sous tous ses aspects ainsi qu'à la ratification et à la mise en œuvre des nouveaux instruments internationaux, notamment le Statut de Rome de la Cour pénale internationale et la Convention d'Ottawa sur l'interdiction de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction.

V. Mesures à court terme

25. Les situations susceptibles de déboucher sur un conflit à court terme sont souvent caractérisées par leur complexité et par la rapidité avec laquelle la situation évolue. Pour tirer le meilleur parti des instruments et capacités dont elle dispose, l'Union doit faire face aux défis spécifiques qui se posent pour l'élaboration et la mise en œuvre des politiques.

26. Premièrement, les efforts visant à prévenir les conflits doivent reposer sur un engagement diplomatique énergique et suivi, qui consiste notamment à adresser des messages clairs tant aux pays et aux régions dont la situation politique se dégrade qu'aux partenaires internationaux. Des progrès ont été accomplis. Les instruments diplomatiques traditionnels de l'UE, tels que le dialogue politique structuré, les démarches et les visites à haut niveau, sont de plus en plus efficaces. L'envoi de représentants spéciaux permet un engagement soutenu tant au Moyen-Orient qu'en Afrique ou que dans les Balkans occidentaux. La nomination du Haut Représentant, doté de ressources nouvelles, au Secrétariat général du Conseil a haussé le niveau de notre engagement diplomatique et élargi sa portée. Cet engagement doit néanmoins reposer sur une approche mieux définie, plus flexible et plus vigoureuse à l'égard du dialogue que celle qui est souvent adoptée à l'heure actuelle. Il est indispensable d'établir davantage de contacts informels avec un large éventail d'acteurs, de fixer des mandats précis et d'utiliser plus efficacement les liens privilégiés que peut avoir tel ou tel État membre pour atteindre un objectif politique commun. C'est cette politique qui a contribué efficacement à la transition pacifique vers la démocratie en Serbie. L'efficacité du dialogue sera encore améliorée par la mise en place de la PESD et la mise au point d'un éventail complet d'instruments civils et militaires, ce qui étoffera la panoplie disponible pour la prévention des conflits et permettra à l'UE de déployer des instruments civils et militaires de gestion des crises dans le but de prévenir les conflits.

27. Deuxièmement, un défi particulier pour l'Union consistera pour celle-ci à formuler ses politiques en anticipant les situations plutôt qu'en y réagissant. Plus l'Union sera en mesure d'anticiper et de traiter rapidement les problèmes, plus faible sera le coût humain et financier final. La prévention des conflits doit d'ores et déjà commencer dans des situations de "paix instable", lorsque des problèmes structurels sont apparents mais qu'ils n'ont pas encore été suivis d'une explosion de violence. L'Union a accès à de nombreuses sources d'informations et dispose de divers moyens, dont beaucoup sont nouveaux, pour évaluer les situations et formuler des options politiques. Leur potentiel doit encore être pleinement développé. Transformer l'alerte rapide en action rapide exigera du Conseil et de ses organes, à tous les niveaux, qu'ils fassent preuve de volonté politique afin de favoriser l'évaluation anticipée des problèmes potentiels et la formulation d'éventuelles options politiques.

28. Troisièmement, nous avons clairement besoin, comme pour nos mesures à plus long terme, de politiques globales et intégrées couvrant toute la gamme des facteurs susceptibles d'engendrer ou d'exacerber la violence. Il s'agit notamment de la discrimination à l'égard des minorités, du déplacement forcé de populations, des violations des droits de l'homme, de la faiblesse des institutions, de la disponibilité d'armes légères, des violations du droit humanitaire, de l'exclusion des organisations internationales et des atteintes à la liberté des médias.

29. Quatrièmement, être capable de déployer rapidement les instruments appropriés constitue un défi permanent. En effet, différentes autorités et procédures peuvent être nécessaires pour prendre des décisions et attribuer les responsabilités : l'aide humanitaire et la politique commerciale sont du ressort de la Communauté tandis que les instruments du troisième pilier et les nouvelles capacités civiles et militaires relèvent avant tout de la compétence des États membres. Parvenir à la cohérence et à la rapidité d'intervention n'est pas uniquement une question d'instruments mais de volonté politique.

Recommandations

· Il conviendrait d'évaluer l'utilisation des instruments diplomatiques destinés à la prévention des conflits (dont l'envoi de représentants spéciaux) en ayant comme objectif un engagement diplomatique mieux défini, plus flexible et plus résolu.

· Le Comité politique et de sécurité devrait continuer à exploiter son potentiel en tant que point focal dans le cadre de la PESC et de la PECSD pour définir, mettre en œuvre et accompagner les politiques de prévention des conflits.

· Les groupes du Conseil devraient aider le Comité politique et de sécurité dans cette tâche et prendre l'habitude de tenir des réunions communes et des discussions informelles avec les organisations compétentes.

· Il conviendrait de recourir davantage, et de manière anticipatoire aux chefs de mission pour prévenir les conflits, notamment en les chargeant de se rendre dans les zones de conflit potentiel et d'établir des rapports systématiques et réguliers.

· Il conviendrait d'assurer une meilleure coordination entre les multiples sources d'information désormais disponibles pour identifier et surveiller les conflits potentiels, notamment par l'engagement des États membres à partager toutes les informations pertinentes.

· L'Unité politique et la Commission devraient élaborer régulièrement des documents sur la prévention des conflits en vue de leur examen par les décideurs politiques.

VI. Conclusion

30. Pour que l'action de l'UE en matière de prévention des conflits soit efficace, il faut que la volonté politique soit déterminée et que cette action constitue une priorité. Il conviendrait de mener les travaux futurs en tenant compte de nos échecs mais aussi de nos succès. Ainsi, l'Union a contribué dans une très large mesure à la création d'une stabilité permanente en Europe centrale et orientale. La rapidité avec laquelle l'aide politique et financière a été apportée au Monténégro a fait beaucoup pour stabiliser une situation de conflit potentiel; le soutien que nous avons apporté aux forces démocratiques en Serbie ainsi que le récent sommet de Zagreb, qui a mis l'accent sur le processus de stabilité et d'association, permettent d'envisager une paix durable dans la région. Cette action peut également se prévaloir de succès dans d'autres régions du monde. Après une décennie où les échecs se sont succédé, la communauté internationale a, par exemple, agi pour mettre un terme à la spirale du conflit au Timor- oriental et a pris des mesures pour assurer le soutien et la sécurité nécessaires au rétablissement de l'autorité publique et de la société civile.

31. Les défis auxquels l'Union fait face en entreprenant d'améliorer sa cohérence et son efficacité en matière de prévention des conflits sont semblables à ceux qu'elle doit relever dans l'ensemble de son action extérieure. En effet, il s'agit d'établir et de maintenir des priorités d'action, d'assurer une utilisation cohérente de ce qui est aujourd'hui un éventail très large de ressources afin de respecter ces priorités, de mettre en œuvre ces ressources d'une façon clairvoyante, flexible et intégrée et de construire et poursuivre des partenariats efficaces avec ceux qui partagent nos valeurs et nos priorités au niveau local, national, régional et mondial. Traiter ces questions dans le contexte de la prévention des conflits peut imprimer un élan aux efforts que nous déployons pour une plus grande cohérence dans l'ensemble de notre action extérieure. C'est une entreprise politique ambitieuse, qui ne pourra être menée à bien que si nous exerçons notre volonté politique. Il n'en reste pas moins que nous devons accorder au traitement de ces questions une place de choix parmi les priorités du Conseil. Les avantages qui découlent d'une prévention efficace des conflits – pour la vie humaine, la stabilité politique, les budgets nationaux et communautaires, le commerce et les investissements – l'emporteront largement sur les efforts que nous aurons accomplis.

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