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G1548

Date d'insertion:

04/03/99

La législation belge sur les exportations d'armes:
contexte international et perspectives d'amélioration

Texte présenté le 24 février 1999 par Bernard Adam, directeur du GRIP, dans le cadre de la sous-commission de la Commission des Relations extérieures de la Chambre des Représentants de Belgique chargée d’examiner les différentes propositions de lois sur les exportations d’armes.

Afin de bien comprendre l’enjeu des modifications de la loi belge sur les exportations d’armes, il est nécessaire de resituer cette problématique dans le contexte international.

I. Le contexte international

L’évolution mondiale en cours depuis une dizaine d’années avec la chute du mur de Berlin a entraîné une diminution des dépenses militaires et des exportations d’armes. Avec la fin de la guerre froide et la confrontation Est-Ouest, deux conséquences majeures se sont produites. La première, au plan strictement géopolitique, les pays industrialisés ont vu disparaître la menace d’une guerre, d’où la réduction du format des armées et des besoins en matériels militaires. La deuxième conséquence, sans doute moins perceptible mais sans doute plus importante, s’est produite dans le domaine de la doctrine des relations internationales. Une évolution importante s’est réalisée dans les conceptions relatives à l’usage de la force pour régler les différends. Pour simplifier, nous pouvons dire que jusqu’il y a peu, prévalait une conception mélangeant la prééminence de la souveraineté de chaque Etat et les idées défendues par Clausewitz selon lequel la guerre n’est qu’un des moyens utilisés par la politique pour atteindre ses objectifs. Dans cette théorie, la guerre est totale et la destruction des forces ennemies est maximale. Le compromis et la négociation y ont peu de place. Aujourd’hui, cette conception est dépassée et n’est plus défendue que par une minorité de penseurs ou d’hommes politiques, généralement dans des Etats autoritaires. Les conceptions actuelles sont fondées sur l’application des principes de la Charte des Nations unies, suite notamment aux constats avancés à la fin des années 80 par Gorbatchev sur l’intérêt de la sécurité commune et sur la nécessité de développer une coopération entre Etats. Une telle conception signifie que les différends qui existeront toujours entre les Etats, doivent être réglés de manière pacifique et par la négociation plutôt que par la confrontation ou le conflit armé. Concernant l’autodétermination des peuples et les luttes de libération, une évolution analogue est en cours : les actions politiques sans recours à la force conduisent beaucoup plus sûrement à des solutions politiques démocratiques et durables, respectueuses à la fois des droits de l’homme et des droits des peuples.

La conclusion que l’on peut tirer de cette évolution est double. D’une part, si les nouvelles conceptions parviennent à s’imposer définitivement, ce qui est souhaitable, il est vraisemblable que les besoins en armement continueront à diminuer. D’autre part face aux besoins légitimes de défense, on estime qu’il y a beaucoup trop d’armements dans le monde aujourd’hui. Il est donc nécessaire de réduire les stocks existants, de diminuer les productions et de limiter les exportations.

Une des premières concrétisations de l’apparition de cette nouvelle conception a été l’émergence du concept de « prévention des conflits ». Au début des années 90, la Communauté internationale a tenté de mettre fin à plusieurs conflits, en réalisant diverses opérations de maintien de la paix. Quelques unes ont réussi, mais d’autres ont échoué comme en Somalie, en ex-Yougoslavie ou au Rwanda. Deux leçons majeures en ont été tirées. D’une part, il est très difficile d’arrêter un conflit quand il a éclaté, d’où la nécessité de réaliser une prévention des conflits. D’autre part, la présence des armes complique, retarde ou empêche la conclusion d’accords de paix. D’où la nécessité absolue de réduire les stocks et les flux d’armements. Il s’agit d’un élément essentiel d’une véritable politique de prévention des conflits.

Plus récemment, depuis la moitié des années 90, une nouvelle prise de conscience apparaît auprès d’un nombre croissant d’Etats et d’Organisations non gouvernementales sur la problématique spécifique de la présence excessive des armes légères dans le monde. Actuellement, les conflits se déroulent pour la plupart à l’intérieur des Etats. Or, ces conflits internes sont menés quasi-exclusivement avec des armes légères qui entraînent de véritables catastrophes humanitaires. On estime en effet que 90% des victimes des conflits actuels sont des civils, en majorité des femmes et des enfants.

Jusqu’à présent les armement conventionnels ont échappé à la réglementation internationale qui a fait beaucoup de progrès dans le domaine des armes de destruction massive comme les armes nucléaires, biologiques, chimiques ou balistiques. Néanmoins, depuis quelques années, un intérêt croissant apparaît dans les institutions internationales sur la nécessité de mieux contrôler et de réduire les transferts d’armements conventionnels. La mise en place en 1991 du Registre des Nations unies sur les armes conventionnelles ou l’adoption en 1998 du Code de conduite de l’Union européenne sur les exportations d’armes vont dans ce sens. Mais en attendant l’adoption de traités internationaux contraignants, les exportations d’armes restent de la compétence des Etats, d’où l’importance de l’amélioration des législations nationales. Actuellement dans un grand nombre d’Etats se déroulent des processus d’analyse ou de discussion, notamment dans les parlements nationaux en vue d’améliorer les lois sur les exportations d’armes.

Face à la nécessité de mieux contrôler et de restreindre les exportations d’armes la seule alternative est la suivante. Ou bien, on supprime toute production ou exportation d’armes. C’est l’hypothèse la plus radicale mais aussi la plus facile au plan législatif puisqu’il ne faut pas mettre en place des systèmes efficaces d’autorisation et de contrôles difficiles à trouver. Ou bien, on accepte le principe de la production et des exportations d’armes. Mais dans ce cas, la seule attitude politiquement responsable est d’adopter un système de contrôle rigoureux et d’empêcher que des armes produites dans son pays contribuent à aggraver les tensions où a provoquer ou entretenir des conflits dans certaines régions du monde. Accepter de produire et d’exporter des armes entraîne automatiquement une responsabilité politique sur les conséquences de ce choix. Tout homme politique responsable doit en être conscient. Mettre en avant les seules conséquences économiques et sociales dans son propre pays est certes compréhensible mais n’est qu’une partie de la problématique. Il faut aussi assumer et prendre en compte les conséquences politiques et sociales dans les pays vers lesquels sont exportées des armes produites dans son propre pays.

II. Les améliorations de la loi belge

Les améliorations de la législation belge en matière d’exportations d’armes pourraient être les suivantes :

1. Les critères définis à l’article 4 de la loi du 5 août 1991 devraient être réécrits afin d’être plus compréhensibles. De plus certains critères devraient être ajoutés ou renforcés.

Concrètement, il s’agirait de :

mieux préciser la notion de respect des droits de l’homme,

ajouter un critère relatif à la stabilité de la région dans laquelle est située le pays destinataire,

ajouter un critère interdisant les ventes à un pays excessivement armé ou ayant des dépenses militaires excessives par rapport à ses capacités techniques et économiques.

2. La définition des armements dans l’arrêté royal du 8 mars 1993 est relativement complète puisqu’elle inclut de manière extensive tous les « équipements et matériels devant servir pour le soutien d’actions militaires » ce qui inclut tous les biens à double usage ou même purement civil qui sont utilisés par les forces armées. Néanmoins, il faudrait aussi inclure tous les équipements et matériels destinés aux forces de sécurité et de police.

3. La situation des pays destinataires pouvant évoluer, il s’agirait de limiter la durée de validité des licences d’exportation à par exemple 12 mois. Il s’agirait aussi de tenir une liste des licences en cours afin de les suspendre si elles n’ont pas été utilisées et si la situation du pays destinataire a été modifiée par rapport aux critères de l’article 4.

4. Un problème majeur réside dans les ventes de licence de production d’armes ou de matériels militaires, y compris la technologie et les équipements permettant de produire des armes ou des munitions. Lorsqu’une telle licence est vendue à une entreprise ou un pays étranger, il n’est plus possible de contrôler réellement l’utilisation de ces licences de production. Ceci est d’autant plus inquiétant que l’évolution politique du pays acquéreur peut changer. Il semble donc que la seule solution soit ici l’interdiction pure et simple de ventes de licences de production à destination de l’étranger.

5. La législation belge prévoit l’obligation de produire un certificat de destination finale ainsi qu’un certificat de bonne arrivée. Ces dispositions devraient être renforcées en attribuant davantage de moyens juridiques et en personnel pour effectuer un contrôle réel et systématique sur 1° la véracité de ces certificats, 2° le respect de ces engagements, y compris en effectuant des contrôles plusieurs mois ou plusieurs années après les ventes. Ceci signifierait notamment un renforcement des moyens humains en Belgique et à l’étranger afin de pouvoir réaliser des inspections sur place dans les pays acheteurs.

6. Le contrôle a posteriori des armes légères et des munitions exportées peut actuellement poser un problème puisqu’il n’existe pas en Belgique un système efficace et obligatoire de marquage des armes. Leur identification reste aléatoire. En attendant qu’un système universel de marquage soit adopté au niveau international, la Belgique devrait se doter d’un système unique, technologiquement efficient et obligatoire de marquage de toutes les armes légères et des munitions. Ceci devrait également inclure les armes à feu « civiles », ce qui faciliterait le contrôle interne de ces armes en vue d’une meilleure sécurité publique. En outre un registre national informatisé devrait rassembler les données sur les détentions et les flux des armes exportées, importées ou vendues à l’intérieur du territoire national.

7. La lutte contre les fraudes et les trafics pourrait être renforcée en instaurant un système de demande d’agrément permettant l’identification et l’enregistrement des vendeurs et intermédiaires dont les activités pourraient être mieux contrôlées. Signalons qu’une telle mesure est à l’étude au sein des Nations unies.

8. La question de l’extra-territorialité devrait être rencontrée en rendant punissables les délits commis par des ressortissants belges à l’étranger, même si les matériels vendus ne sont pas sur le territoire belge.

9. La transparence des exportations d’armes doit être améliorée. Aujourd’hui, les conceptions dans le domaine des relations internationales se basent sur la coopération, le dialogue, l’échange d’information et les mesures de confiance. Garder secrètes les données relatives aux niveaux et aux types d’armements d’un pays n’est plus admissible. Lorsqu’en 1991, le Registre des Nations unies sur les armes conventionnelles a été créé, c’est précisément pour empêcher que des pays ne puissent s’armer en toute impunité et dans le secret, le risque étant qu’ils puissent mener des attaques surprises comme l’Irak sur le Koweit en 1991. Une tendance générale se dessine actuellement vers la publication d’un maximum de données relatives aux exportations d’armes dans un but de prévention des conflits. A l’instar de la Finlande et des Etats-Unis, la Belgique devrait rendre publiques au minimum les données suivantes dans un rapport annuel : pour chaque pays destinataire, les montants et quantités d’armements ventilés par catégories, ainsi que les refus de ventes et les motivations des refus.

10. Le rôle du Parlement pourrait être revu. A l’instar de ce qui se passe aux Etats-Unis ou en Suède, une commission du Parlement devrait pouvoir donner son avis avant chaque attribution de licence d’exportation. Pour simplifier les débats entre pouvoirs exécutif et législatif, une liste de pays « interdits », en vertu des critères de l’article 4 de la loi, devrait pouvoir être établie et revue régulièrement par le Gouvernement, puis être transmise au Parlement. Il n’y a aucune raison que cette liste ne puisse être rendue publique.

 


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