Note d'Analyse

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Date d'insertion : 08/03/2007

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La politique de l’OSCE en matière d’ALPC

 

par Cédric Poitevin, chargé de recherche

 

14 mars 2007

 

Introduction

 

L’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)[1] a été créée en 1973[2] afin de favoriser le dialogue et la négociation entre l’Est et l’Ouest, principalement dans le domaine de la sécurité. Après la chute de l’Union soviétique, l’OSCE s’est dotée de capacités opérationnelles nouvelles ainsi que d’institutions permanentes et le nombre de ses membres a crû considérablement, lui permettant ainsi d’afficher comme ambition principale d’être « un instrument de premier recours pour l’alerte précoce, la prévention des conflits, la gestion des crises et le relèvement après un conflit »[3].

Actuellement, l’OSCE compte 56 Etats membres, dont la totalité des pays européens ainsi que des pays d’Amérique du Nord et d’Asie centrale[4].

 

Pour rencontrer ces objectifs en matière de sécurité, l’OSCE a défini sa politique de sécurité autour de trois « dimensions » : le politico-militaire, l’économico-environnemental et l’humain[5] et a développé une perspective décisionnelle basée sur le consensus entre les Etats membres et le caractère uniquement politiquement contraignant de ces décisions.

Etant donné la nouvelle donne géostratégique et sécuritaire dans les régions du monde couvertes par l’OSCE à partir de 1989, plusieurs décisions majeures prises par cette dernière dans la dernière décennie du vingtième siècle se focalisent sur la maîtrise des armements et se concrétisent par l’adoption de différents textes : en 1990, le Traité sur les Forces armées conventionnelles en Europe (FCE), le Traité sur le régime « Ciel ouvert » en 1992 ainsi que les Documents de Vienne de 1990, 1992, 1994 et 1999. Toutefois, ce n’est qu’à partir de 1999 que l’OSCE s’est réellement penchée sur la question des armes légères et de petit calibre (ALPC).

 

 

La politique de l’OSCE en matière d’ALPC

 

Introduction

 

Le Sommet d’Istanbul

 

Si la maîtrise des armements a occupé une place importante dans les discussions au sein de l’OSCE, notamment pendant les années 90, ce n’est que lors du Sommet d’Istanbul de 1999 que, sur la base d’une initiative du Canada et de l’Union européenne, l’organisation décide d’inscrire à son agenda en tant que priorité, la question de « l’accumulation excessive et déstabilisatrice et [de] la dissémination incontrôlée » des ALPC.

L’OSCE entendait ainsi contribuer aux progrès réalisés dans ce domaine au sein d’autres instances internationales et, en particulier, ambitionnait de soutenir le « processus en cours au sein de l’Organisation des Nations unies en ce qui concerne le commerce illicite des armes légères et de petit calibre sous tous ses aspects »[6].

 

Dans cette optique, la principale décision a voulu que le Forum de coopération en matière de sécurité (FCS)[7] « inscrive le problème de la dissémination d’armes légères comme question prioritaire à son programme », « engage un vaste débat général sur tous les aspects de cette question » et examine les mesures à prendre dans le cadre de l’OSCE[8].

Les axes majeurs devant guider le travail du FCS étaient : la prolifération des ALPC, leurs exportations, la mise en place de mesures de renforcement de confiance et le combat contre le trafic d’armes par la mise en œuvre de contrôles au niveau national et par l’échange d’informations entre les Etats membres. En outre, une attention particulière devait être portée à l’élaboration de « mesures appropriées en ce qui concerne notamment la collecte, le stockage sûr et la destruction des armes légères, en relation avec le désarmement, la démobilisation et la réintégration de combattants au terme de conflits armés »[9].

Cette démarche aboutira au Document sur les armes légères du 24 novembre 2000 qui est un des premiers documents internationaux à avoir visé les transferts et les stocks des ALPC des Etats, c’est-à-dire principalement des ALPC militaires.

 

Les raisons de l’intérêt de l’OSCE pour les ALPC

 

Plusieurs facteurs expliquent l’introduction de cette thématique dans les préoccupations de l’OSCE.

En effet, celle-ci représente un espace particulièrement intéressant de discussion interétatique au niveau régional car elle réunit une cinquantaine d’Etats dont certains sortent de conflits et/ou sont sérieusement affectés par la prolifération et l’usage illicite des ALPC (notamment en Europe de l’Est, dans le Caucase et en Asie centrale). De plus, on y trouve également quelques uns des plus importants producteurs mondiaux d’ALPC comme l’Allemagne, les Etats-Unis, la Russie ou encore la Belgique.

Pour ces raisons, les décisions prises en la matière par l’OSCE, bien qu’elles soient uniquement politiquement contraignantes, ont pris une forte valeur d’exemple au niveau mondial et ont fait de l’institution un espace intéressant de coordination des positions de ses membres en vue de futures négociations régionales et internationales.

 

Si la question des ALPC relève à première vue de la dimension « politico-militaire » de la politique de l’OSCE, elle touche en réalité à l’ensemble de sa politique tant elle influence des thèmes aussi cruciaux que la prévention des conflits, la gestion des crises, le relèvement après un conflit, le respect des droits humains, etc.

 


L’aspect normatif

 

Le travail normatif effectué au sein de l’OSCE en matière d’ALPC est basé sur plusieurs documents clés adoptés par le FCS :

 

Le Document sur les ALPC

 

Le processus entamé au Sommet d’Istanbul a abouti le 24 novembre 2000, quand la 308e session plénière du FCS a adopté le Document de l’OSCE sur les armes légères (plus couramment appelé Document sur les ALPC) dans lequel les Etats membres « conviennent d’élaborer des normes, principes et mesures couvrant tous les aspects de la question ».

 

Le Document est en réalité une sorte de programme global d’action pour les Etats membres, dont les axes majeurs d’engagement sont : 1°) le combat contre le trafic illicite (amélioration des contrôles nationaux de la fabrication des ALPC ; marquage des ALPC ; registres nationaux ; critères communs et d’exportation ; procédures communes d’exportation, importation et transit ; législations nationales réglementant le courtage international ; amélioration de la coopération en matière d’application des lois) ; 2°) la gestion des stocks et la réduction des excédents (amélioration de la gestion et de la sécurité des stocks au niveau national ; programmes de destruction et de neutralisation des excédents) et 3°) l’alerte précoce, la gestion de crise et le relèvement après un conflit.

 

En particulier, le Document envisage plusieurs décisions importantes comme l’identification de l’accumulation déstabilisatrice et de la prolifération incontrôlée d’ALPC, des programmes de récolte et de destruction d’ALPC dans des régions qui sortent de conflits, l’inclusion des questions relatives aux ALPC dans les mandats des futures missions de l’OSCE ou encore la promotion de la coopération sous-régionale notamment en matière de contrôle des frontières.

 

Toutefois, il ne s’agit pas d’un instrument coercitif prévoyant des mécanismes de vérification de son application ; le Document doit plutôt être vu comme une déclaration politique commune des Etats membres de l’OSCE, dont les principales mesures sont basées sur la coopération volontaire desdits Etats et leur application au niveau national.

De plus, certaines mesures, notamment de confiance et de transparence, et les guides de « meilleures pratiques », sont basés sur l’échange d’information entre les Etats membres[16]. Etant donné que ces informations ne sont pas rendues publiques, elles forment un mécanisme de transparence interne qui correspond particulièrement bien aux objectifs premiers de l’OSCE. En effet, celle-ci n’entend aucunement réguler le marché de l’armement mais plutôt renforcer la coopération en matière de sécurité.

En outre, bien que les dispositions concernant le marquage et le traçage soient assez contraignantes, elles sont restées à la discrétion de chaque Etat et n’ont dès lors pas abouti à la mise en place d’une norme contraignante commune.

Enfin, malgré ses défauts, ce document revêt une importance certaine car il est, à ce jour, le seul document complet visant les transferts d’ALPC des Etats et leurs stocks.

 

Les autres documents de l’OSCE sur les ALPC

 

A partir de 2002, en raison des événements du 11 septembre 2001, le rôle de la maîtrise des armements ainsi que de la question des ALPC dans la lutte contre le terrorisme va prendre une place croissante dans les orientations majeures du FCS.

 

Les échanges d’information entamés par les Etats membres en 2002 conformément au Document sur les ALPC ont encouragé le FCS à formaliser dans un nouveau document certaines « meilleures pratiques » en matière d’ALPC.

Finalisé le 19 septembre 2003, le Manuel des meilleures pratiques relatives aux armes légères et de petit calibre[17] est considéré par beaucoup d’observateurs comme un document important en matière de contrôle des ALPC car il permet aux autorités des pays de l’OSCE sortant de conflits et/ou n’ayant pas de législation ou de pratiques suffisamment élaborées en la matière, de disposer d’une base solide afin d’améliorer leurs capacités en la matière.

Ces meilleures pratiques répertoriées dans le Manuel sont d’autant plus pertinentes et utiles pour les Etats bénéficiaires, qu’elles reprennent des expériences concrètes de pays appartenant à une même région et qui font face à des situations relativement similaires. Cette particularité donne une plus-value certaine à l’OSCE par rapport à d’autres espaces internationaux d’harmonisation – comme les Nations unies – où les différences entre Etats membres sont souvent plus marquées.

 

Par la suite, à l’initiative de la France et des Pays-Bas, la question des stocks excédentaires de munitions et d’explosifs d’armement conventionnel (autre que les ALPC) est soulevée par le FCS et est matérialisée dans le Document sur les stocks de munitions conventionnelles du 13 novembre 2003[18]. Ce document a pour objectif de combattre les dangers posés par la présence d’excédents de munitions dans certaines régions de l’OSCE afin de protéger les populations locales et l’environnement mais aussi d’empêcher que ces munitions ne soient impliquées dans des trafics illicites à destination de groupes criminels ou terroristes.

Pour ce faire, le Document sur les munitions établit un programme pour aider les Etats qui demanderaient de l’assistance afin de se débarrasser de leurs surplus de munitions. Ce programme se base sur des critères permettant aux Etats de déterminer s’ils ont des surplus et dans quelle mesure ils entendent s’en occuper. Par la suite, ces Etats requièrent sur base volontaire l’assistance des Etats qui ont les fonds et/ou l’expertise pour les épauler. Enfin, les programmes de destruction des stocks sont entrepris par les Etats avec l’aide éventuelle de missions de terrain de l’OSCE.

Ce Document marque un pas important en avant en matière de gestion des stocks de munitions d’une part, en traitant d’un sujet de première importance pour la sécurité de certaines régions de l’OSCE et d’autre part, en ouvrant la voie pour des documents du même type au sein d’autres organisations régionales ou internationales faisant face aux mêmes défis sécuritaires.

 

En 2004, l’OSCE a adopté les Principes pour les contrôles à l’exportation de systèmes portatifs de défense aérienne (MANPADS)[19], qui est une quasi reproduction des Eléments de contrôle des exportations de MANPADS mis en place en 2000 et revus en 2003 dans le cadre de l’Arrangement de Wassenaar[20]. Cela s’explique principalement par le fait que la moitié des Etats membres de l’OSCE font également partie de l’Arrangement de Wassenaar. Les Principes ainsi élaborés par l’OSCE imposent des contrôles très stricts en matière d’exportation et de contrôle des MANPADS, qui ont été rapidement appliqués par les principaux pays producteurs et exportateurs de ce type d’armes.

 

Enfin, la même année, ont été adoptés les Principes relatifs au courtage des ALPC. Toutefois, ce document se limite à encourager les efforts nationaux en matière de régulation du courtage.

Le fait que ce document ait été adopté un an après que l’Union européenne a adopté une Position commune sur le même sujet, illustre une des particularités du processus décisionnel de l’OSCE qui, à plusieurs reprises, a cherché à s’appuyer sur un consensus déjà existant entre les Etats membres de l’UE afin d’élaborer une décision commune aux pays de l’OSCE.

 


L’aspect pratique

 

L’aspect pratique représente une part importante du travail entrepris par l’OSCE en matière d’ALPC et couvre plusieurs types de missions : gestion des stocks, destruction des stocks, échange d’informations entre les Etats membres, etc.

 

Depuis le début de ce travail, l’OSCE a déjà effectué plusieurs missions dans des Etats membres qui requéraient de l’aide. Ainsi, selon les chiffres les plus récents, entre 2001 et 2005, 5.273.168 armes légères et de petit calibre ont été détruites, dans le cadre des activités de l’OSCE, dont 4.352.154 étaient excédentaires dans les stocks étatiques et 921.014 avaient été saisies du marché illicite ou de détenteurs illégaux[21].

 

Les opérations menées au Tadjikistan ont été particulièrement mises en avant par l’OSCE étant donné leur ampleur. Ainsi, ce sont quelque 224 tonnes de munitions et 23.000 ALPC qui ont été détruites dans ce pays tandis que des équipements et des formations ont été donnés aux autorités tadjikes afin de sécuriser les stocks nationaux d’armement[22].

Plusieurs autres pays ont bénéficié de l’assistance de l’OSCE : le Belarus (qui retiré sa demande d’assistance deux ans après l’avoir déposée), la Géorgie (dont le programme d’assistance a été suspendu en 2005 à cause des problèmes sécuritaires en Ossétie du Sud), le Kazakhstan, la Russie et l’Ukraine. En Bosnie-Herzégovine, l’organisation avait détruit, à la fin de l’année 2005, près de 30.000 armes en collaboration avec l’Union européenne et la mission des Nations unies dans ce pays[23].

 


L’action de l’OSCE en matière d’ALPC en 2006

 

En 2006, la présidence de l’OSCE a été assurée par la Belgique, par le biais de son ministère des Affaires étrangères, Karel De Gucht.

Dans sa note d’orientation présentée à la fin de 2005, celui-ci, se référant à la stratégie de l’OSCE qui identifie les menaces politico-militaires entre autres à « la déstabilisation par l’accumulation d’armement conventionnel [et] (aux) transferts illicites d’armes », a déclaré que « le combat contre le trafic illicite des armes légères est une priorité pour l’OSCE qui n’est qu’au début de cette œuvre pionnière »[24].

Toutefois, le document ne proposait aucune action concrète en la matière et soulignait que la présidence n’aurait que peu d’influence sur la question. En effet, la Belgique ne sera présidente du FCS (l’organe de concertation pour ces matières) que durant les derniers mois de 2005 mais pas au cours de l’année suivante.

 

A la fin de l’année, la présidence belge s’est félicitée « des progrès accomplis en ce qui concerne les armes légères et leur trafic, de même que dans la lutte contre la prolifération », et cela bien que, dans son ensemble, « le volet politico-militaire, jadis au premier plan, est devenu anémique, voire stagnant »[25].

 

En réalité, le 14e Conseil ministériel de l’OSCE, qui a marqué la fin de la présidence belge, a accouché de deux documents sur les ALPC, qui sont avant tout des déclarations d’intention : le premier[26] enjoint le FCS de continuer le travail déjà entrepris en matière de mise en application des documents relatifs aux ALPC et aux munitions conventionnelles tandis que le second[27] document fait de même en ce qui concerne la lutte contre le trafic illicite des ALPC par voie aérienne (c’est-à-dire dans l’espace aérien de l’OSCE), rencontrant ainsi une préoccupation déjà émise par la France.

 

Ce dernier document constitue peut-être le principal avancement normatif de l’OSCE en matière d’ALPC pour l’année 2006 étant donné les perspectives qu’il ouvre dans le domaine sensible de trafic illicite par voie aérienne.

Le FCS tiendra une réunion spéciale le 21 mars 2007 afin de lancer une initiative dans ce domaine. Les questions traitées prioritairement seront : « 1°) le développement d’un mécanisme d’échange d’information des législations nationales et des réglementations des Etats participants en matière d’importation et d’exportation par voie aérienne ; 2°) l’engagement d’un dialogue avec les acteurs du secteur privé aérien et les institutions internationales compétentes ; et 3°) la mise en œuvre d’un guide de meilleures pratiques pour combattre le trafic illicite d’ALPC par voie aérienne sous tous ses aspects »[28].

A l’instar du document sur le courtage de 2004, le travail réalisé par l’OSCE en matière de trafic illicite par voie aérienne fait suite à un travail réalisé auparavant au sein de l’UE et qui s’est matérialisé par la Stratégie de l’UE pour la lutte contre le trafic illicite des ALPC (document qui comprend un volet spécifiquement consacré au contrôle de l’espace aérien européen et de son utilisation par les compagnies d’aviation impliquées dans les trafics)[29]. Dans le domaine sensible du trafic illicite d’ALPC par voie aérienne, la « transposition » de normes de l’UE vers l’OSCE est particulièrement pertinente car elle permet d’impliquer des pays, principalement issus de l’ancien espace d’influence de l’Union soviétique, à partir desquels certaines compagnies de transport aérien alimentent les trafics, notamment vers le continent africain.

 

Parmi les autres décisions prises par le FCS, soulignons encore la réactualisation du Manuel de meilleures pratiques relatif aux ALPC ainsi que le développement de quatre guides de meilleures pratiques sur la question des munitions, dont deux (sur la gestion des stocks et sur le transport de munitions) sont à présent terminés[30].

 


Conclusion

 

L’OSCE est une organisation qui traite d’une palette très large de thématiques (politico-militaire, prévention des conflits, environnement, criminalité, droits de l’homme, etc.). Pour cette raison, il est particulièrement difficile d’insérer la question des ALPC dans son processus politique. Malgré cela, il existe un intérêt réel à voir l’OSCE maintenir cette question dans son agenda.

Comme nous l’avons dit plus haut, l’OSCE est un espace d’harmonisation politique particulièrement intéressant étant donné qu’elle réunit plus de cinquante Etats de par le monde qui ont un intérêt certain pour la problématique, qu’ils soient producteurs d’ALPC ou qu’ils soient affectés durablement par leur prolifération et leur usage illicite.

En outre, l’OSCE représente une double opportunité pour l’UE en matière d’ALPC car d’une part, celle-ci peut y faire avancer les décisions politiques prises en son sein dans le cadre de l’OSCE qui réunit ses voisins directs et d’autre part, elle permet d’alimenter la dynamique internationale.

 

Enfin, insistons sur deux points sur lesquels une amélioration de la politique de l’OSCE nous semble souhaitable : d’une part, la transparence et d’autre part, la nécessité de mettre en place un suivi réel de l’application des documents qu’elle met en place.



[1] Site de l’Organisation : www.osce.org

[2] Jusqu’en 1994, l’OSCE portait le nom de Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE).

[3] Document de présentation de l’OSCE intitulé « Qu’est-ce que l’OSCE ? » disponible sur http://fr.osce.org/images/stories/File/pdf/2380_fr.pdf

[4] La liste complète des Etats membres de l’OSCE est disponible sur http://www.osce.org/about/13131.html

[5] L’OSCE a traité d’un « large éventail de questions liées à la sécurité, notamment, la maîtrise des armements, les mesures de confiance et de sécurité, les droits de l’homme, les minorités nationales, la démocratisation, les stratégies de police, la lutte contre le terrorisme et les activités économiques et environnementales ». Dans « Qu’est-ce que l’OSCE ? ».

[6] « Décision sur la dissémination des armes légères et de petit calibre prise au sommet d’Istanbul », dans Document du Sommet d’Istanbul, p.121-122. Disponible sur http://www.osce.org/item/4051.html?lc=FR

[7] Cette instance se réunit une fois par semaine au siège de l’OSCE à Vienne afin de discuter de la dimension militaire des questions de sécurité et de prendre les décisions afférentes pour l'espace OSCE, en se concentrant particulièrement sur les mesures de confiance et de sécurité.

[8] « Décision sur la dissémination des armes légères et de petit calibre prise au sommet d’Istanbul », op. cit.

[9] Idem.

[12] Disponible en français sur http://www.osce.org/item/1538.html?lc=FR

[16] Parmi les sujets des échanges d’information, on trouve les systèmes nationaux de marquage des ALPC, les registres nationaux, les législations nationales et les pratiques respectives d’exportation, les réglementations nationales de courtage ainsi que les destructions d’ALPC.

[18] Disponible en français sur http://www.osce.org/item/1538.html?lc=FR

[21] « FCS Chairperson’s Progress Report To The Fourteenth Meeting Of The Ministerial Council. Further Implementation Of The OSCE Document On Small Arms And Light Weapons ». Document disponible sur http://www.osce.org/documents/mcs/2006/12/22443_en.pdf Les chiffres cités ici datent de décembre 2006 et ne concernent que les Etats qui ont échangé des informations sur la question comme le prévoit le Document de l’OSCE sur les ALPC.

[22] « Countering the threat of excess small arms and ammunition in Tajikistan », OSCE Press Release, 21 février 2007. Disponible sur http://www.osce.org/fsc/item_2_23257.html

[23] Chiffres du Rapport annuel 2005 de l’OSCE, p.71

[24] Extrait du point 7.6 de la « Note d’orientation de la présidence belge de l’OSCE ». Document disponible sur http://www.osce2006.be/fr/library/documents/docDetail.asp?TEXTID=45401

Le point 7.6 dans son ensemble déclare que « Le désarmement, les échanges d'information et les vérifications des années 80 et 90 ont porté sur les armes lourdes telles les chars, les pièces d'artillerie et les avions. Depuis quelques années, les efforts de l'OSCE se sont portés sur d'autres types d'armes qui alimentent les conflits, les guerres civiles et les réseaux de criminalité organisée : les armes légères et de petit calibre. Un trafic important de ces armes est observé, que l'OSCE veut contribuer à endiguer. Le combat contre le trafic illicite des armes légères est une priorité pour l'OSCE qui n'est qu'au début de cette œuvre pionnière. En 2003, un ensemble de huit « guides des bonnes pratiques » a été publié et constitue une référence précieuse pour les Etats ».

[25] « La Présidence belge de l'OSCE déclare qu'elle a contribué à ouvrir un nouveau chapitre pour l'Organisation », Communiqué de presse du ministère belge des Affaires étrangères, 5 décembre 2006. Disponible sur http://www.diplomatie.be/fr/press/homedetails.asp?TEXTID=60551

[26] « Décision n°8/06 Efforts supplémentaires visant à mettre en œuvre les documents de l’OSCE sur les armes légères et de petit calibre et sur les stocks de munitions conventionnelles ». Document disponible sur http://www.osce.org/documents/mcs/2006/12/22560_fr.pdf

[27] « Décision n°9/06 Lutte contre le trafic illicite des armes légères et de petit calibre par voie aérienne ». Document disponible sur http://www.osce.org/documents/mcs/2006/12/22561_fr.pdf

[28] « FCS Chairperson’s Progress Report … ». Op. cit.

[30] « FCS Chairperson’s Progress Report To The Fourteenth Meeting Of The Ministerial Council. Further Implementation Of The OSCE Document On Small Arms And Light Weapons ». Op cit. et « FCS Chairperson’s Progress Report To The Fourteenth Meeting Of The Ministerial Council. Further Implementation Of The OSCE Document On Stockpiles Of Conventional Ammunition ». Document disponible sur http://www.osce.org/documents/mcs/2006/12/22444_en.pdf


 

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